从一名卫生执法人员涉嫌玩忽职守罪说开去
韩怀忠
据媒体报道，2006年年７月13日凌晨３时许，27岁的杨守峰因腹痛来到郑州市十八里河镇站马屯新村，在张法合无证非法开设的“康复门诊”内就医，张法合在听取了患者叙述的病情后，对其实施氨基比林与654－2混合注射、５种以上的口服抗菌药物重复用药，并对其进行洁霉素与庆大霉素混合输液。杨守峰在输液的过程中，突然出现头晕、恶心等异常症状。张法合虽进行心脏按摩并拨打了120急救电话，但120医生到达时，杨守峰已死亡。
郑州市公安局刑事科学技术研究所鉴定结论指出：“张法合在对杨守峰治疗中存在多种问题，杨守峰符合药物过敏性休克死亡，其死亡可能与张法合临床用药不规范有关。”
2007年初，郑州市管城区人民法院以非法行医罪，依法判处张法合有期徒刑10年零６个月。但此案并未就此了结，在办理张法合案件的同时，郑州市管城区人民检察院将目光投向了郑州市管城区卫生监督所监督一科科长刘军锋身上，并于2007年8月13日，将其以涉嫌玩忽职守罪公诉至管城区人民法院。读到这则消息，除了为被起诉的卫生执法人员惋惜外，确实还有如鲠在喉的感觉。
因非法行医致人死亡的案件并不少见，而以涉嫌玩忽职守罪被公诉至法院的卫生执法人员并不多，正如无证驾驶导致交通事故致人死亡的事件屡见不鲜，而没听说有哪个交警因此被公诉至法院一样。因为无论是非法行医还是无证驾驶，其形成的原因是多方面的，我们不能简单地将其的存在与负有监管责任的人尽没尽责划上等号。
各级卫生执法机构打击非法行医行为多么艰难，只要在“谷歌”上搜索一下“黑诊所”就知道了，与此相关信息多达33万余条，这些与黑诊所相关的信息，往往又都与另外两个词相关联：一个是夺命，另一个是取缔（或查封、捣毁）。这一方面说明黑诊所在危害人民健康，另一方面说明，各级卫生执法机构在极力履行监管职责，查办非法行医行为，净化医疗服务市场。黑诊所之所以屡禁不绝，绝不单纯是一个地方的卫生执法人员监管没到位的问题，而是有着极其深刻的社会根源。
首先，医疗保障不健全，群众看病难、看病贵，使得小诊所成了城市低收入群体，特别是外来打工者的最先选择，黑诊所也就有了赖以生存的市场环境。
其次，卫生监管不力，这主要源于多年来卫生行政部门并没有一支专门从事医疗市场监管的执法队伍，虽然近年来成立的卫生监督局（所）将医疗市场监管列入了自己的职能，但队伍数量不足、执法水平不高的问题不是短时间内所能解决的，监管不力的现象存在也就在所难免了，因体制而产生的问题，不能让具体负责监管的个人承担责任。
再其次，在现实情况下，非法行医的特殊性使得卫生执法人员很是无能为力。以本案为例，新闻中提到，对当地诊所负有卫生监督责任的刘军锋，曾在2006年３月带领本科室卫生监督员在例行检查时发现了这家诊所，只是因其未开门营业，就放弃检查。一方面我们不能原谅刘军锋在那以后的3个多月的时间里没有再次对其进行检查，另一方面，我们也体谅他的难处，一是人员少，监管面宽，可能没顾过来，二是在现实社会里，许多黑诊所都是隐藏在行医者的住家内，有的也没有明显标识，卫生执法人员很难发现，更无权进入其住房内进行检查，即使查到了，其诊室内往往只放几个空药箱，一个听诊器，一支体温表，即使明知其住房内藏有值钱的药物，但卫生执法人员也不能进屋搜查，将其取缔后，其还可换个更隐蔽的地方继续行医，没收和罚款等处罚达不到伤筋动骨的程度。
如果不考虑上述因素，就一口咬定刘军锋没再去检查这家黑诊所，让其成了漏网之鱼，最终造成夺命惨局，就犯了玩忽职守罪是有失公正的。
玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益追受重大损失的行为。玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系，这是确定刑事责任的客观基础。玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，有直接原因，也有间接原因；有主要原因，也有次要原因；有领导者的责任，也有直接责任人员的过失行为。构成本罪，应当追究刑事责任的，则是指玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间有必然因果联系的行为，否则，一般不构成玩忽职守罪，而是属于一般工作上的错误问题，应由行政主管部门处理。
笔者认为，在本案中，刘军锋未对张法合进行查处与杨守峰的死亡并没有必然的因果联系。郑州市公安局刑事科学技术研究所的鉴定没有明确指出杨守峰的死亡肯定是由张法合的行医行为造成的，从该鉴定书的综合分析中也不能得出这一结论，而药物过敏性休克死亡，即使在合法医疗机构也可能发生。如果本案刘军锋是在接到群众举报或与非法行医相勾结如收取好处后故意不去查处，或明明发现此处为非法行医点而不去查处，在这种情况下被追究刑事责任还理所应当。但据知情人讲，在此黑诊所治死人以前，当地卫生执法机构根本就没发现其有非法行医行为，在2006年3月查处其对面的黑诊所“回春堂诊所”时，张法合的诊所就没开门，门外也无任何行医的标志。正因为如此，刘军锋没有进一步追踪查处张法合的诊所，属于一般工作上的错误和责任心不强的问题，应由其所在单位的行政主管部门追究其行政责任。
笔者这样说，丝毫没有替当事人开脱责任的意思，只是不明白，我们的行政手段哪儿去了？我们不是有行政问责吗？在本案中，放任行政资源闲置而浪费司法成本的做法，从保护干部、教育本人、警示他人的角度看是最佳选择吗？
事实上，自从党的十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，行政问责已经成为政治生活中的一种常态。大到卫生部部长，小到一般的干部，相继有一批官员因为问责制而去职或受到其他的行政处分，应当说，有权必有责，用权受监督的执政理念已经在实践中得到体现。问责制是建立权责对等的现代政府的基本要求，也是公共行政的基本原则。
但从现有的问责事件看，问责范围存在一定的不确定性，许多地方和领域，都是在事故或事件引起上层或公众的关注后，才问责。而且问责对象具体到何人，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服。久而久之，会使问责流于形式，也使得司法被迫介入，出现本案这种许多人不愿看到的结果。
医疗市场服务秩序事关人民群众生命安全，任何疏忽都有可能造成无法挽回的结果。通过本案，希望各级卫生监管部门及其工作人员要切实负起监管责任，通过有效的行政问责，即可提高相关工作人员责任心，也可防止事态扩大，导致司法介入。
遵义市爱国卫生工作管理办法
贵州省遵义市人民政府
遵义市爱国卫生工作管理办法
发文机构：遵义市人民政府
发文日期：1999-9-18
实施日期：1999-9-18
遵义市人民政府令
第11号
《遵义市爱国卫生工作管理办法》已经市人民政府第二十次常务会议通过,现予发布。
市长 傅传耀
一九九九年九月十八日
遵义市爱国卫生工作管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强城乡卫生工作,提高社会卫生管理水平, 促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据《贵州省爱国卫生工作条例》的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本市行政区域内的单位和个人均应当遵守本办法。
第三条 本办法所称爱国卫生工作,是指动员全民参与,增强社会卫生意识,消除危害健康因素,改善城乡卫生面貌,除害防病,保障人民健康的社会卫生活动。
第四条 爱国卫生工作实行政府组织、分级负责、部门协调、群众动手、 科学治理、社会监督、分类指导的原则。
第五条 市、县、区、(市)、镇(乡)人民政府应当加强领导,把爱国卫生工作纳入国民经济和社会发展规划,使社会卫生状况的改善与经济建设和社会事业同步发展。
第六条 市内各级爱国卫生运动委员会(以下简称爱卫会)在同级人民政府领导下,统一负责、统筹协调本辖区内的爱国卫生工作。爱卫会各成员部门,应当按照各自的职责,完成所承担的爱国卫生工作任务,实行成员部门分工负责制。
第七条 各单位均应当设立爱国卫生组织,并指定人员负责落实本单位的爱国卫生工作。
第二章 管 理
第八条 爱国卫生工作按照“条块结合,以块为主”的管理原则, 实行目标管理责任制。
第九条 实行以下爱国卫生制度:
(一) 周末卫生日制度;
(二) 每年四月的“爱国卫生月”制度;
(三) 门内达标、门前卫生和卫生包干责任制度;
(四) 在规定的公共场所禁止吸烟制度;
(五) 全民爱国卫生义务劳动制度。
第十条 市、县、区、(市)、镇(乡)人民政府及其有关单位应当按照国家、省、市规定的卫生标准,加强卫生基础设施建设,建立健全各项卫生管理制度,开展创建卫生城市、卫生县城、卫生先进单位活动。市、县、区、(市)、镇(乡)人民政府应当把改善饮用水卫生条件、修建无害化卫生厕所和抓好环境卫生工作列入政府工作目标管理,开展创建卫生乡(镇)、卫生村(寨)活动。
第十一条 单位和个人应当按照国家、省、市规定的卫生标准, 搞好室内卫生和规定范围的室外环境卫生。禁止在非指定地点张贴广告、倾倒垃圾、污水、废弃物、 粪便或者焚烧垃圾、废弃物。积极推行居民生活垃圾袋装化管理。个人应当自觉维护社会公共卫生。禁止随地吐痰、便溺,污损公共设施。
第十二条 镇(乡)人民政府、街道办事处、居(村)民委员会应当定期组织辖区内的单位和居民进行杀灭老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂等病媒生物的活动,消除病媒生物孳生场所。单位、个体工商户和居民应当参加杀灭病媒生物,消除病媒生物孳生场所的活动,按要求采取综合预防控制措施,使病媒生物的密度控制在国家规定的标准之内。
第十三条 凡自行落实病媒生物预防控制措施有困难的单位和住户,可以委托经各级爱卫会批准的除害专业机构开展服务。除害专业机构必须确保除害杀灭效果。未经批准的单位和个人不得从事营利性除害活动。 第十四条 禁止销售、 使用不符合国家产品安全卫生质量标准的卫生用杀虫灭鼠药剂和器械。
第十五条 各级爱卫会应当组织开展社区健康教育。单位应当按规定组织所属人员参加健康教育活动。宣传、教育、卫生、文化、新闻单位应当定期进行卫生与健康知识宣传。
第十六条 各级爱卫会应加强吸烟危害健康的宣传教育。在规定的公共场所禁止吸烟,禁止吸烟的公共场所应当设置明显的禁烟标志, 不得违反国家规定进行烟草广告宣传。
第三章 监 督
第十七条 爱国卫生工作实行专业监督与社会监督相结合的监督制度。县级以上爱卫会通过监督检查和竞赛评比活动,督促各单位和个人开展爱国卫生工作。 爱卫会各成员部门应当对本部门、本系统和本行业单位所承担的爱国卫生工作实行监督检查。
第十八条 县级以上爱卫会应聘任专、兼职爱国卫生监督员。乡级人民政府、街道办事处和机关、团体、企事业单位、居(村)民委员会可聘任专、 兼职爱国卫生检查员。 爱国卫生监督员和检查员执行公务时,应佩戴标志,出示证件。 爱国卫生监督员执行公务时,有权索取与卫生有关的资料, 单位和个人应如实提供。监督员对提供的资料有保守秘密的义务。
第四章 奖 惩
第十九条 对在开展爱国卫生工作中取得显著成绩的单位和个人,由市县级人民政府或者爱卫会给予表彰和奖励。
第二十条 违反本办法,按照《贵州省爱国卫生工作条例》进行处罚。
第二十一条 拒绝、阻碍爱国卫生监督执法人员依法执行公务,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十二条 爱国卫生执法人员滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十三条 本办法由市卫生局负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起施行。