行政还是民事？诉讼中的程序困惑

李鹏飞


现实生活中，社会纠纷中既有具体行政行为的作用力，也有民事行为的作用力。这样，当事人在救济自己的权利时，如果选择诉讼的方式，那么便会面临是提起行政诉讼还是民事诉讼的困惑。由于缺乏统一的法律规定，受理案件的法院在处理这类事情上也存在不同的认识，进而会做出不同的处理结果。法制国家的精神是，相同或者近似的纠纷应当有着相同或者近似的处理结果，这是法律统一性的必然要求。因此当事人基于此种情况下产生的困惑和法院的处理尺度不一致的情况，应当是现行立法所应关注的问题。
下面笔者举几个案例，来探讨一下这个问题。
案例一、甲居民因乙单位建造的房屋遮住了自己的采光而发生纠纷，甲要求乙方进行赔偿。乙方抗辩称其建筑的规划已经得到规划部门的审批，甲应当找规划部门解决或者起诉规划部门，故，不同意赔偿。
案例二 甲将自己的汽车出借给乙使用，后乙伪造虚假的甲表示同意该车可作抵押的声明，将该车抵押给第三人，现甲方要求第三人返还该车。
案例三某市房管部门就辖区内的某块土地向甲发放了房产证，后又就该块土地向乙发放了房产证，甲和乙均依据房管部门的房产证主张土地的使用权，故，发生争议。
案例四 某市某处房产，处于自然无登记状态。现有甲单位占有使用，乙单位认为该房产应当为其所有，故要求甲单位腾退房屋，发生纠纷，怎么办？
第一个案例中反映出的问题是，经有权机关的具体行政行为审批的民事行为对第三者造成侵害，第三者先提起行政诉讼否认其合法性后要求民事行为实施者承担侵权责任，还是直接依据法律提起民事诉讼要求侵权主体承担侵权责任。
第二个案例反映的问题是，甲是否有权直接提起民事诉讼否认登记的效力要求第三方返还车辆，还是必须先对登记部门提起行政诉讼，否定登记的效力进而要求第三方返还车辆
第三个案例反映的问题是，甲乙双方是直接要求法院来确认不动产的权属还是要求不动产登记机关现行确权，对确权行为不服后提起行政诉讼。
第四个案例反映的问题是，乙方能否直接向法院提起确权诉讼和侵权诉讼要求甲单位腾房，还是必须先要求房产机关对房屋进行确权，如对确权行为不服，进而提起行政诉讼。
这几个案例反映的问题均为，当事人在遇到上述纠纷时是提起民事诉讼是提起民事诉讼，还是有权选择。从上述几个案例所反映的问题出发，笔者将其归纳为两种不同类型的情况。
一， 民事行为经行政机关审批、登记后，该民事行为对第三方构成了权利侵害，受害者如何救济权利，案例一和案例二就反映了这个问题。针对这种问题，一种意见认为，第三人不能直接向法院提起诉讼，因为该民事行为的合法性已经行政行为的确认，其不在是单纯的民事行为，而具有行政行为的色彩。按照行政行为的公定力效力，行政行为非经行政机关和法院的诉讼程序审查，其效力自然合法。如当事人直接提起民事诉讼，法院如直接支持其要求认定对方民事行为的违法性，等于间接否认行政行为的效力，这违反了行政行为公定力的效力。因此，第三人应当先行提起行政诉讼，请求法院认定行政机关的审批、登记行为违法，然后再提起民事诉讼。或者在行政诉讼中附带提起要求行政机关违法审批的赔偿责任。笔者查到，内蒙古自治区人民法院内高法发（1995）1号《全区民事审判工作座谈会讨论审理房地产案件有关问题纪要》中的规定，即是该种意见的反映。该文件规定，因有关部门审批建筑执照不当，可能影响他人采光、通风引起的纠纷，由审批部门解决或提起行政诉讼，法院不作为民事案件受理。另一种意见认为，第三人有权直接提起民事侵权诉讼，要求民事行为实行者直接承担民事责任。笔者也同意这种意见。理由如下：首先，行政行为的公定力效力不是绝对的。传统的行政法理论赋予行政行为绝对的公定力，即法院不经相关主体提起，且经行政诉讼程序审理，不得否认行政行为的合法性。笔者认为，这一观点越来越值得质疑，在现实的司法实践中，其受到越来越大的挑战。人民法院在民事诉讼中否认法人人格的做法和相关司法解释中法院可抛开工商部门的虚假登记直接认定企业的性质的规定，均反映了行政行为的公定力效力不是绝对的。故，行政行为的公定力不是当事人不可以直接提起民事诉讼的依据。其次，民事行为的合法性经行政行为的审查，并不改变其自身的独立性。就案例一和案例二而言，造成侵害的直接原动力仍然为民事行为的本身，因为其在审批之前就是违法的。况且民事行为即使具有真正的合法性，也不能排除造成侵权的后果。因此，不能认为民事行为经过了合法审批就将民事行为自身的独立性淹没。这种独立性决定，民事行为的违法性不会因为行政行为的确认而绝对否认，一般来说，如果一个民事行为在审批前即为违法行为，那么这种违法行为将是绝对的，民事行为的主体应当独立承担违法或者侵权的责任。再次，从经济诉讼和效率的角度讲，也应当允许当事人直接提起民事诉讼。在案例一和案例二中，赋予当事人直接提起民事诉讼的权利，有利于节省诉讼资源，提高社会解决纠纷的效率。因为，要求当事人必须先行提起行政诉讼否认行政行为的不法性，然后再依据此行政诉讼提起民事诉讼要求第三人承担侵权责任，显然将付出极大的诉讼成本，而且将陷入民事行为实施者替行政部门承担责任逻辑中。即使，在行政诉讼中要求行政部门承担违法行政的赔偿责任，笔者认为也不可取，因为，国家赔偿是有限的，这种国家赔偿无法弥补权利人受到的实际侵害。因此，允许受害人直接对民事行为主体提起民事诉讼不仅符合经济诉讼的原则。，而且有利于当事人实际损失的救济。
综上，笔者认为，民事行为虽经行政行为审批和登记，但如给其他人造成损害，受害人可直接提起民事诉讼，不应限制受害人的此种权利。
二、民事权利经行政机关确认给一方或双方主体后，他人与被确权主体或者确权主体之间产生争议，如何解决？当事人对未定产权的物发生纠纷，如何解决？案例三和案例四反映的就是这个问题。关于这个问题，一种意见认为，当事人可直接向人民法院提起民事诉讼，由人民法院对争议权属进行确认，然后依据人民法院的审理结果要求行政机关对自己享有的权利进行登记。另一种意见认为，应当先由行政机关解决或者提起行政诉讼，然后依据行政诉讼的结果取得行政登记后，提起民事诉讼要求非权利主体停止侵害。
笔者认为，只有涉及以登记公示的所有权类型才涉及行政诉讼与民事诉讼哪个先那个后的问题。在我国的法律中，所有权公示的种类有两种方式，一种是占有公示，一种是登记公示。对于不动产和一些动产（如汽车），法律规定公示的方法为登记，权利人取得所有权需要登记公示确认。但笔者认为，即使这样，登记也不能成为取得所有权的依据，当事人所有权的取得不在于是否登记，而是具体的民事法律事实。如，当事人自己建筑了房屋，从建筑完成时起，其就对房屋享有所有权，不会认为其在未登记前不享有所有权。这也决定了房地产登记均为形式审查，其一般不对民事关系的真伪进行审查。鉴于这种登记的公示见证作用，笔者认为在这种物的所有权之争中，任何一方只要有证据表明自己是真正的所有权主体，即可直接提起民事诉讼要求排除另一方主体的权利主张，而无需考虑自己是否取得登记，即使另一方已经取得了登记证书。但是，有两种情况应当例外，一是法律规定，当事人的权属争端必须要求行政机关处理前置时，在未经行政处理和行政诉讼前，当事人不得提起民事诉讼。还有一种情况，就是如果登记是因为登记机关的失误造成的，当事人最好先通过行政诉讼解决。
（作者：北京市普华律师事务所 李鹏飞）


河北省邢台市人民政府办公室


邢台市人民政府办公室关于印发《邢台市城市住宅楼房邮政信报箱设置管理办法》的通知

办字〔2008〕66号

各县（市、区）人民政府，开发区、大曹庄管委会，市政府各部门：
《邢台市城市住宅楼房邮政信报箱设置管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○八年十月二十二日

邢台市城市住宅楼房邮政信报箱设置
管 理 办 法

第一条　为进一步规范和改善我市城市住宅楼房邮政信报箱（群、间）的设置管理，根据《中华人民共和国邮政法》和《河北省邮政管理规定》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条　设置邮政信报箱（群、间）（以下简称邮政信报箱）是城市居民住宅楼房的配套设施，有关单位或者个人应提供方便。
第三条　市邮政局是邮政信报箱设置管理工作的主管部门，规划、建设等部门要按照各自职责配合邮政部门做好邮政信报箱的设置管理工作。
第四条　建设城市住宅楼房时，必须同时设置邮政信报箱，并与建设项目同时设计、施工、验收。
邮政信报箱的设置设计标准按照国家标准或者邮政行业标准执行，所需费用纳入建设项目总投资。
已建成并投入使用的城市居民住宅楼房未按规定设置邮政信报箱的，产权单位或者其委托的物业管理企业应当按照邮政主管部门补建通知所确定的期限内予以补设。已设置收发室的城市居民住宅除外。
第五条　建设工程设计单位要按照民用建筑设计规范有关配套设施标准设计住宅楼房邮政信报箱。
各级城市规划主管部门要将邮政信报箱规划设计纳入审查内容，按照《住宅区邮政信报箱群（间）工程设计规范》和《住宅区邮政信报箱群体标准》规定执行，并依法审查。对没有邮政信报箱规划设计或规划设计不符合规范的，不得发放《建设工程规划许可证》。
第六条　城市住宅楼房建设项目竣工验收时，建设单位要将邮政信报箱的设置作为竣工验收的一项内容一并验收，邮政信报箱设置验收不合格的，不得通过竣工验收。
第七条　城市住宅楼房建设项目的设计、会审和竣工验收，邮政主管部门应当参加。
第八条　邮政信报箱由住宅楼房的产权所有者或管理者负责维修管理，也可以委托邮政部门维修、更换，费用由委托单位负责。
第九条　邮政信报箱属于邮政专用设施，承担维护责任的产权所有者或管理者应当保证邮政信报箱形象美观、整洁，不得在箱体上张贴广告。任何单位或个人不得随意拆除、移动或故意损毁邮政信报箱。
第十条 违反本办法，应建邮政信报箱而未建的，由邮政部门责令其限期补建，逾期仍未补建的，处以补建费用百分之十至百分之三十的罚款。
第十一条　违反本办法规定擅自迁移、损坏邮政信报箱的，由邮政部门协助公安、工商行政管理部门依照有关规定处理。
第十二条　本办法自公布之日起施行。