从《物权法（草案）》看中国不动产登记机构未来走向

内蒙古自治区土地储备登记中心 武志国


《物权法（草案）》第十条第二款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”登记的范围、机构统一到怎样的地步，这里没有明确，实际上本部分涉及国家机构改革等重大问题，很多方面还是探讨尝试性的，于是把不动产机构的定位问题交给了未来的不动产立法。
一、不动产登记机构的审查模式
目前各国登记机关所采取的审查制度大致可以分为两种，一为实质审查主义，一为形式审查主义。采形式审查主义的国家，对于登记的申请，只进行形式上的审查，至于登记证上所载权利事项有无瑕疵，则不予过问，这样的公示不具有公信力。采实质审查主义的国家的登记具有公信力。依公示公信原则，只要无异议登记，即使登记所记载的权利与真实的权利状态不符，因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保护。实质审查主义与形式审查主义的主要区别，在于就作为不动产物权变动的基础原因——债权关系，登记机关有无审查权限。《物权法（草案）》 第十一条　当事人申请登记，应当提供权属证书、合同书、法院判决或者征收决定以及标明不动产位置、面积等的其他必要材料。”；第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。登记机构认为对申请登记的不动产的实际状况需要查看的，申请人以及其他有义务协助的人应当协助。就本条来讲，取向为实质审查，成为我国不动产登记机构定位的一个基点。
二、通行的登记机构的定位和设置模式
国外以及一些地区的不动产登记的立法体例：
1、瑞士的不动产登记机关通常为各州法院（瑞士民法典及州法的规定）；
2、德国实行由地方法院（不动产登记局）统一管辖（德国土地登记条例第1条第1款）；
3 、日本不动产登记机关是性质为司法行政机关的法务局，支局及派出所（日本不动产登记法第8条第12项）；
4、英国城乡土地登记的机构为“政府土地登记局”；
5、目前在我国台湾地区由台湾市县政府与辖区内设置的专门的地政事务所，主办不动产登记（依《土地法》第39条）。
关于不动产登记之主办机关，现代各国（地区）的立法例大致有司法机关或是隶属于政府的专门的不动产登记部门。并且无论是司法机关还是隶属于政府机关的专门机构都实行统一管辖登记，各国不动产要么由司法机关统一登记，要么由隶属于政府的专门机构进行登记，而不是多部门多头执政，从而避免因分散管理而出现的混乱，对于我国的比较借鉴意义主要是登记的中立性和效率性，我们还是需要从我国的实际情况出发，不能简单地套用。
三、构建适合我国国情的不动产登记机构
（一）登记价值的冲突和平衡
便民是第一价值取向：登记除所具有的物权公示功能外，虽然还有行政监督的作用，但这个作用是从属的、外在的，而不是本原的、固有的，行政机关完全可以利用法院登记的信息实施其行政监管的职能。效率是第二价值取向，必须建立统一的登记机关，“多头登记”已成为众矢之的，并被认为是导致我国登记状况十分混乱的主要原因。成本是第三价值取向。
（二）关于不动产物权登记的考量
登记机构定位的考量主要是针对不动产物权本身的多样性和复杂性，当前设置统一登记机关的成本和可行性也是必须考虑的。当然最重要的是要克服掉当前登记体制下容易滋生腐败低、效率和不专业的最为根本的弊端。这是我国不动产登记制度另外一个非常重要的基点。其中不动产登记的技术性问题不是最为艰难的问题，不应成为取舍各种方案的决定性因素。
不动产物权种类繁多，从权利性质上分包括所有权、用益物权和担保物权，从权利客体上分包括土地物权、房屋物权、其他建筑物物权、附着物物权如林权、草原权等以及比照不动产登记特殊动产等物权，还有各种各样的特许物权如取水权、渔业权、狩猎权、探矿权等，将所有这些不动产物权全部统一到一个登记机关，未必现实，要斟酌其必要性。
（三）不动产机构设置的方案
目前国内的学术界和实务界就不动产机构设置的方案归纳有以下几种：
第一种，认为应由不动产所在地的县级人民法院管辖；
第二种，认为仍然应由不动产所在地的行政主管机关管辖，但在现有基础上进行适当地非实质性改变的统一性整合；
第三种，对不动产登记实行公证部门的实质审查和登记机关形式审查的分离；
第四种，成立独立于现有不动产行政主管部门的实行垂直管理体制的不动产登记机关。本方案也细分为两种，或是由统一的不动产登记机关向不动产主管部门派出登记人员进行登记或者统一纳入独立的登记体系；
第五种，认为应创立具有服务功能的中介性质的登记机构体系；
（四）当前各种方案的比较学分析
第一种方案分析：登记制度的设计首先必须符合国情，我国司法机关本身受行政权力影响及大，在法院本身还在极力寻求独立的过程中由法院负责登记，会增加法院负担，有可能要牺牲法院的中立性 再者牵涉到推动行政管理体制的改革的艰巨长期问题。
第二种方案分析：在我国目前，登记机关属于行政机关，行政机关行使登记权，即使采用形式审查原则，也不够超脱。换而言之，由行政机关行使不动产物权的登记权，不利于行政机构的职能转变。由行政机关作为登记部门，难以消除政出多门、分散林立的弊端，也就是难以确保登记部门的统一性，容易造成登记效率的低下以及登记出错的弊端。
第三种方案分析：我国的《物权法（草案）》对不动产登记实行了实质审查原则。《物权法（草案）》排除了公证部门仅介入不动产实质审查，由专门的不动产登记负责形式审查后登记模式的可能。
第四种方案分析：建立统一的不动产登记管理机构，目前看来不现实，专门重新设立一个独立的行政机关负责登记，必要性不大，而且也不符合行政机构精简的原则和发展方向，不确定因素也较多。
第五种方案分析：建立具有服务功能的中介机构进行登记，能在一定程度上强化不动产登记的民事行为性质，通过将不动产审批机关和登记机关的职能剥离理论上是可以实现行政机关的干扰的。应该是一种可以试点的模式。
（五）统筹折中方案的可行性分析
笔者以为，出于中国机构改革的复杂性和不动产登记制度的考虑，可以实行过度性和试点性及试验性模式相结合方案，以迎接不动产法或者不动产登记条例的出台，恐怕这个过程不会很短。
1、过渡性模式：从不动产登记的相关性考虑来定夺不动产登记的统一程度较为科学，以土地登记为基础，将土地物权、房屋物权的登记统一起来，由统一的登记机关进行登记。但特许物权、比照不动产登记的特殊动产的物权、林权、草原权、水权等的做法目前可基本上按照现在的经济职能管理体制分别由相应的主管部门作为登记机关，但应规定这些主管部门必须建立对应的登记部门，专司登记职责，并按照统一的登记程序和统一的效力的要求进行登记。
2、试点性模式：适当引入和运用类似于公证机构的社会中介性质机构制度，在市场经济条件下运用法律手段替代行政手段保护物权，同样尝试达到促进物权高效流转的效果。通过“信息共享”和透明登机制解决行政监管的需要。
3、尝试性模式：由不动产所在地的土地登记机构管辖。笔者认为，根据不动产的特性，即凡不动产大多与土地有关，由于土地的管理机关对土地登记信息掌握最为全面也最为熟悉，因此未来的不动产登记机关可以以土地管理机构为依托。

参考资料：
1、全国人大常委会法制工作委员会2005年7月10日公布的《物权法草案》
2、汤维建《公证立法与物权立法的交错——应重视公证在物权法中的地位和作用》
3、王利明《试论我国不动产登记制度的完善》
4、孙宪忠《论不动产物权登记》
5、常健《完善我国不动产登记制度的法律思考》
6、吴建农《试论我国不动产登记制度的缺陷和立法完善》
7、张建文《改革现行不动产登记制度的总体思路与构想 》
8、陈儒《试论我国不动产物权登记的立法完善》
河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见

郑政〔2009〕13号


二○○九年三月十八日

各县(市)、区人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位：
为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号，以下简称《决定》)及《郑州市人民政府关于加强市县政府依法行政的若干意见》(郑政〔2008〕38号，加快推进依法行政和法治政府建设进程，现就进一步加强我市政府法制工作通知如下：
一、充分认识加强政府法制工作的重要意义
政府法制工作是社会主义民主法制建设的重要组成部分，是实施依法治国和依法行政的重要保障，是政府工作的重要基础，是提高行政能力的重要措施。加强政府法制工作，对于促进政府职能转变、提高行政管理水平、保障经济社会科学发展、加快构建和谐社会，都具有十分重要的意义。2004年3月22日国务院颁布实施《纲要》，确立了用10年左右时间建设法治政府的目标。2008年5月12日国务院又颁布了《决定》，这是国务院为全面贯彻执行党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略，加快建设法治政府、全面建设小康社会作出的又一重大举措，是继《纲要》后发布的又一个具有行政法规性质的纲领性文件，进一步明确政府法制工作的指导思想和基本要求。《纲要》贯彻实施五年来，我市依法行政工作取得了阶段性成果，政府法制工作也获得了长足发展，但与建设法治政府的要求相比，仍存在较大差距。主要表现有：一是工作开展不平衡，一些县(市)、区政府和部门对政府法制工作重视不够、措施不力、创新不足，发展经济与依法行政"两张皮"的现象还比较普遍。二是一些县(市)、区政府和部门法制机构力量薄弱，空挂现象严重，法制工作任务无人承担。三是部分政府法制机构工作人员素质参差不齐，影响了法制工作质量。这些现象的存在，阻碍了政府法制工作的开展，严重影响了法制机构在依法行政方面称职参谋、得力助手、合格顾问作用的发挥。因此，必须进一步加强政府法制工作。
二、加强政府立法工作
一是准确把握政府立法与上位法不抵触、有特色、可操作的原则。坚持正确处理法制统一与地方特色的关系，在充分考虑省会城市地位、功能的前提下，把社会管理、公共服务和规范政府行为方面的立法和群众关注的热点、难点问题作为立法重点，通过强化政府立法，实现推进政府职能转变、深化行政管理体制改革、强化政府服务意识和责任意识、提高行政效能的目的。二是完善政府立法工作机制。坚持科学立法、民主立法、开门立法，严格立法程序，建立健全公众参与立法的方式和机制，注重实效，将立法听证、征求意见等社会参与的方式方法规范化、科学化、制度化。立法工作要引入专家咨询机制，推行法制机构牵头、部门配合、专家参与的起草方式。坚持和完善政府立法后评估制度，每年选择部分政府规章进行研究分析，对实施效果做出科学评价，不断改进立法工作，降低立法成本，提高立法质量。
三、改善行政复议工作
一是充分发挥行政复议制度对预防和化解行政争议的积极作用。行政复议是政府内部层级监督的重要制度，是提高执行力、促进政府职能转变的重要手段，是人民群众维护合法权益的重要法律救济渠道。要加大宣传力度，畅通行政复议渠道，坚持依法受理和审理，阳光公正，依法合理裁决，力争把行政争议化解在行政程序中。研究探索处理敏感性问题、社会矛盾集中事项与行政复议工作的有效对接机制，妥善处理重大复杂社会问题，促进社会稳定。二是创新行政复议工作体制。改革推广行政复议模式，按照上级改革试点要求，市、县(市)政府设置行政复议委员会和行政复议办公室，审理行政复议案件和办理行政应诉案件不得少于2人，重大案件不得少于3人，切实保证案件办理质量，逐步实现相对集中行政复议权，集中受理立案、集中审理、集中议诀、坚决执行，提高行政复议的权威和效率。同时，要完善现行行政复议方式方法，逐步实行行政复议案件庭审、听证等制度。推行和解与调解方式结案，努力实现法律效果和社会效果和谐统一。
四、建立依法行政责任制度
建立依法行政责任制，实行依法行政责任制评议考核。市、县(市)政府及政府部门主要负责人是本单位依法行政工作的第一责任人，负责本单位依法行政工作的组织实施工作。每年市政府对县(市)、区政府及市政府部门，县(市)、区政府对乡(镇)政府、街道办事处及县(市)、区政府部门实行依法行政责任制评议考核，并将已经实行三年的行政执法责任制考评单位纳入其中。市县两级政府要研究制定依法行政责任制评议考核办法，科学制定考评方案，重点要把依法决策、依法制定发布规范性文件，依法受理和办理行政复议案件，依法实施行政管理，公正执法和加强执法监督，依法履行行政应诉职责等作为考核内容，合理设定依法行政责任考评指标，科学确定考评方式方法和分值。依法行政责任制考评纳入政府目标管理，考评结果与单位主要领导的考核、使用与奖励惩处挂钩。
五、强化行政执法监督
坚持依法行政责任制评议考核制度，完善群众举报投诉受理机制，强化行政执法投诉案件受理办理工作。加大专项行政执法检查和责任追究力度，经常性地开展明查暗访活动，重点查处实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认等行政执法中的不作为、乱作为和滥作为行为，对群众投诉、媒体曝光、行政执法检查和案卷评查中发现的行政执法问题，各级政府法制机构要及时依法立案查处并提出责任追究意见。
六、切实加强政府法制机构和队伍建设
规范市、县(市)、区政府法制机构的职能配置、内设机构和人员编制。法制机构负责对政府法制工作进行规划、协调、监督、指导、服务，履行规范性文件合法性审核和备案审查职责，协调行政执法中有关部门或者单位由于对法律、法规理解不同而产生的执法争议与纠纷，组织实施规范行政机关共同行为的法律规范，规范行政机关的行政执法行为和行政执法监督检查，办理或者指导办理行政复议案件和行政应诉案件及行政赔偿事宜，负责对具体行政行为合法性进行审核，负责依法行政的组织计划、实施、指导、监督、协调。市政府法制机构还要负责组织起草地方法规草案、市政府规章草案，办理地方性法规和市政府规章的解释工作。各级、各部门要根据法定职责和情况，对政府法制机构和政府部门法制机构的具体任务、职能做出规范。市、县(市、区)政府法制机构在内部运行工作上科(室)分工要明确，各行其责，规范业务开展，提升工作专业化水平；人员配备上，除政策性安置外，新进人员第一学历必须是法律专业本科(含本科)学历。配备工作人员要到岗到位，不得挂虚名。县(市)、区政府法制机构人员中，从事行政复议和行政应诉案件办理的不得少于法定的2人。另外，还要配备专职从事规范性文件合法性审核和备案审查、从事行政执法协调和监督检查的工作人员。各部门法制机构人员的配备，至少要达到办理行政复议、应诉案件的法定要求的2名，同时还要考虑规范性文件审核备案、行政执法协调和监督检查的工作需要。县级政府部门和乡(镇)政府，要确定承担依法行政工作的机构，配备专职或者兼职工作人员。建立完善政府法制机构经费保障机制，其工作和业务经费列入年度财政预算，单独核算。
加大对政府法制机构工作人员的培训、使用和交流力度，调动政府法制机构工作人员的积极性、主动性和创造性，充分发挥其在全面推进依法行政工作中的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。加强政府法制工作人员业务培训，每年定期或不定期对法制机构人员进行法制业务专项培训，提高业务素质。政府法制机构工作人员，要自觉坚持求真务实精神，脚踏实地，努力学习，不断提升业务素质和自我修养，认真履行职责，积极主动，认真负责地当好政府领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。