一、审级制度建构的原理
审级制度是刑事诉讼制度的重要内容，体现着刑事诉讼程序的基本理念，实现着对程序公正性和程序效率性的平衡。诉讼公正要求尽可能多的审级，以保障每一个被告人的诉讼权利及每一个案件的正确处理；而诉讼效率则要求尽可能少的审级，以保证迅速惩罚犯罪，维护统治秩序。当今世界各国积案已成为困扰民事诉讼效率的普遍问题，即使那些值得我国司法改革借鉴的西方国家，也在追求公正与效率平衡的困境中，探索适合本国现实需要的司法改革路径。例如，美国各州以前普遍实行两审终审制，70年代由于诉讼案件急剧增加而妨碍到终审法院在维护法律统一方面的公共目的的实现，为分担最高法院负担而普遍设立中级上诉法院，同时审查事实问题和法律问题，但更侧重于法律问题，因为这和历史上的陪审团的作用有关，因为陪审团只负责事实的认定。第三审则是严格限定为法律方面的审查。
二、我国两审终审制在司法实践中存在的问题
1、司法公正和司法平等要求法律在辖区范围内平等一致的适用。我国实行两审终审制，绝大多数案件的终审法院皆为中级人民法院，而我国数以百计的中级人民法院在行使终审权时，由于各法院的执法政策及水平不一，致使国家法律在不同的审判区域得到不同的执行，甚至出现同类性质的纠纷，在不同的审判区域得到截然相反的结果。
2、两审终审制中，初审法院和终审法院处于一个辖区中，上级法院对下级法院存在业务指导和审判监督关系，审判人员之间因而存在着密切的关系，这就使二审法院维持原判的可能性将非常大，使两审终审制徒有其名，成了一审终审。
3、考察我国设立死刑复核程序以及审判监督程序的初衷，就在于对二审终审有效保障诉讼公正的实现怀有极大的不确信，在立法者的内心中都对二审终审保障司法公正怀有深深的疑虑，又怎能寄希望于在其之后发生的所谓的“有错必纠”的纠错程序。
三、我国审级制度的改革
我国现行审级制度在司法实践中暴露出了许多下足之处，为满足社会需要，改革审级制度势在必行。目前，世界上实行两审终审制的司法制度已经成为例外。我国也应该适应诉讼发展要求，实行三有终审制。
首先，实行三审终审制是现代司法的发展趋势。目前，除了人口相对稀少、案件量较小的国家或地区以及个别以前苏联模式为样本的国家仍然实行二审终审制外，世界主要国家都实行三审终审制的审级制度。实行三审终审制，由于初审法院和终审法院之间有审级上的距离，可以使初审法院顾及后面两个审级而谨慎从事，也能促使终审法院提高业务水平，同时还能够更有效地抑制地方保护主义和人情关系的干扰，有利于提高案件的审判质量，促进司法公正。实行三审终审制还有利于使高等级法院在审理重大、疑难案件的同时，有更多的机会实际接触具体案件，更好地发挥审判指导作用，保证法律适用的统一性。
其次，实行三审终审制有利于审判监督制度改革。从某种意义上说，审级制度与审判监督制度改革相互依存、相互制约。终审审级提高了，终审裁判的权威性更容易得到社会的认同，审判监督程序也就仅仅成为极少数生效裁判的补救程序。因为实行三审终审制，扩大了当事人在一般诉讼程序中的救济途径，增加了纠错概率，有利于实现公正的理念。同时由于提高审级，使当事人寻求更高级别法院救济的愿望得以实现，增加了终审裁判的公正性和可接纳性，把终审以后的申诉上访转为案件生效之前的正常诉讼，避免了裁判生效后的反复缠诉。
第三，实行三审终审制有利于实现法制的统一。因为较高级别的法院参与一个个具体案件的审理，可以为下级法院适用法律创造先例，从而约束数量众多的下级法院，在辖区内保证法制的统一。这一制度既能满足当事人寻求更高级别法院重新审理案件的合理欲望，又能满足纠正错误判决的目的，实现个案正义。当法的普适性和法的个案正义完美结合时，法的权威和法律信仰就会支撑起我国法治的大厦。
第四，实行三审终审制不会增加第三审法院的工作量。在实行三审终审制的国家的司法制度中，第一、二审法院既审理案件的事实问题，也审理案件的法律适用问题，但是第三审法院只审理案件的法律适用问题，不审查案件的事实问题。因此，严格限制第三审程序的适用条件，辅之以诉讼管辖等制度的改革，重新调整四级法院的权能，第三审法院完全有能力承担增加的上诉案件。
尽管实行三审终审制会增加国家的司法投入，但是相对而言，审判监督程序需要更多的资源投入：（l）个人投入。当事人一般会向原终审法院的上级法院申诉，该上级法院离当事人居住地均非常遥远，而且一次申诉就成功的机率非常小，因而为启动再有程序而进行申诉所需的时间及所需的交通费、食宿费和误工费的数额是巨大的；无论申诉是否成功，案件当事人和申诉人都承受着巨大的心理压力，精神处于高度紧张之中。(2)社会投入。我国各级法院为应付日益增长的申诉案件，大都设立了申诉信访庭。设立一个部门，国家需投入大量的资金，。此外，判决的权威性体现在判决的最终性和不可争执性。再审程序是在法院判决生效后，对其进行重新审理的特别程序，再审程序内启动，损害了终审判决的公示、公信力和法律的尊严，严重削弱了社会对法律的信仰基础。
有人担心如果设立三审终审制，可能所有的当事人均会二次上诉，以求用尽法律上的救济，造成诉讼的拖延。这种担心或许有些道理，但并不值得过于夸大。亚当•斯密认为：每个人天然是他自己利益的判断者，如果不受干预，他的行为可以使他达到自己内目的(最大利益)，追求个人利益最大化是人的本能。一个理性的人在实施一个行为时，总会比较其成本和收益，当成本大于其收益时，人们大多会放弃该行为或换一种行为方式，以避免不利于自己的后果。在三审终审制中，虽然当事人可以行使二次上诉权，取得法律的第二次救济的收益，但必须承担由此带来的成本，如上文所说的金钱、时间和精神成本，两者比较的结果会影响当事人的上诉权行使与否。在投入成本不变的情况下，而败诉的可能性非常大时，当事人会放弃上诉。法院是国家的审判机关，法院之间是独立的，上级和下级法院存在审判监督的关系。三审终审制赋予一审和二审法院一个常设的监督法院，更有可能使一审和二审法院依照事实和法律办事，以求本院所作的判决在当事人上诉时免遭三审法院的否决。三审的存在，使一审或二审的裁判更具有可信度，当事人和社会在心理上更易接受，也有利于法院裁判的执行。三审终审制的立法规定并不必然导致三审在司法实践中的广泛适用。例如，美国最高法院每年在近5000件申请复审的案件中只选择200件左右作出实质性审理，德国最高法院对每年3000多件案件进行繁简分流，其中只有600件左右获得实质性审查。
四、第三审法院的审理范围和审理方式
三审终审制虽然不符合诉讼经济原则，但是为了处理好诉讼公正与程序效率这一对矛盾，在我国现有条件下，设置第审程序应当提上议事日程。因为我国法院法官的入门条件虽在提高，但是现有基层、中级法院法官的素质仍是一个问题，这是主观的一面；客观上还有许多制度因素，如法院与地方党关系不顺等，设置第三审能从根本上解决实体不公、程序不公的弊端。
1、第三审应是“法律审”
从我国现行《民事诉讼法》第151条规定来看，目前我国法院的审理方式采取的既是事实审也是法律审，即上级法院但有权对当事人上诉请求的有关事实进行审理，而且还可日下级法院所适用的法律问题进行审查。应该说在“两审终审’提下，事实审与法律审的确有利于充分保障当事人的正当杠和加强对下级法院的指导与监督。但是实行三审终审制后，三审法院的审理仍采用“事实审”制，则没有必要，也不经济。因为，事实审查只对具体个案有意义，而法律审则有它更大的意义，能够使审判的作用不仅在每一个具体诉讼案件中体出正义的实现，而且使审判对增大社会整体规模上实现正义作出献。同时，从第三审法院所处的地位和肩负的职责来看，由于三审法院不是高级法院就是最高法院，其审判级别较高，其辖范围更广，因而更有能力统观全局，正确解释法律，保障法定第三审法院实行“法律审”更为合理。
第三审实行法律审，尤其在我国目前的现实条件下更有着特别重要的意义。由于我国是实行统一的制定法的国家，判例法基本上在我国不起作用。而在制定法上，普遍存在着由于立法滞后以及某些立法在制定时遵循的“宜粗不宜细”原则所导致过于抽象甚至含糊的“先天不足”现象。为有效地处理司法实践中错综复杂的案件，司法裁量权的运用就变得特别重要。而目前我国各级法院这方面的工作又很不尽人意，例如，同一案件在海南审理或者在黑龙江审理结果可能完全相反，笔者认为，第三审实行法律审，对于遏制目前的混乱局面，统一全国法律适用无疑会起到应有作用。
第三审实行法律审，对于高级法院尤其是最高法院的审判程序运作方面是一个重大的变革。过去，我国的下级法院一般都习惯于有问题就向上级法院进行所谓“请示”，而上级法院也很乐于就案件的处理给下级法院以“批复”和提供“参考意见”。而由第三审法院进行法律审，其正当的程序要求上级法院对具体案件必须“亲自”进行审理，最终其“意见”体现在判决理由中，而不再是游离于判决之外的非正当程序性的指示或批复了。事实上，最高法院只作批复不审案，已遭到了众多专家学者的非议。虽然，按请示程序所作批复的“意见”往往也是直接针对个案的，但在实践中，最高法院的这种“个案意见”往往被当作一种有权威的司法解释而被扩大适用。严格意义上的司法解释，应是对个案或无数个案法律适用后的一种法理抽象。废除请示程序后，最高法院的法律审—对具体个案的法律适用必然就不能再有被当作“意见”而有扩大适用之虞。同时，最高法院的法律审还能够为日后狭义的司法解释创造条件。
2、第三审法院应采取“事后审” 、“书面审”
由于第三审法院的审理只是“法律审”，其不必进行事实的认定(当事人在三审上诉中不得提出新诉讼资料)，凡是实行“三审终审制”的，其第三审程序基本上是采用“事后审”制。由于事后审制限定了上诉法院仅能以原审法院所调查的诉讼资料为基础和以原审法院所认定的事实为基准，上诉审中当事人不得提出新的诉讼资料包括证据，因而上级法院能够充分发挥其较下级法院更为重要的作用，保障法律的统一适用。
同时，由于第三审的审理原则上不进行证据的调查、事实的认定，因此第三审程序开庭审理实属不必要。另外，由于实行三审终审，高级人民法院除担负原有的第二审审工作职能外，还得担负起因不服中级人民法院第二审裁判而再上诉案件的审理工作，其工作负担可想而知的；而最高人民法院作为国家最高审判机关既没有必要、也不可能开庭进行审理。因此，对于第三审程序的上诉案件的审理，原则上应该限定为书面审理。实际上，上诉案件审理程序的书面化也是各国的一个普遍现象。




参考文献：
程崇斌 主编 《中国刑事诉讼法教程》，法律出版社，1993年版
陈光中 主编 《中国刑事诉讼程序研究》，中国法制出版社，2000 版
陈卫东 《刑事审判监督程序研究》法律出版社，2001 版
李文健 《刑事诉讼效率论》， 中国政法大学出版社，1999版
陈卫东 李训虎 《公正、效率与审级制度改革——从刑事程序法的视角分析》 《政法论坛》，2003年第5期
章武生 吴泽勇 《司法独立与法院组织机构调整》，《中国法学》，2000年第2期
张金波 靳晓 《刑事诉讼审级制度研究》，《山东公安专科学校学报》，2003年第2期
杨 凯 余立进 《建立我国三审终审制的理论构想》，《法律适用》，2002年第11期



作者：黄维青，上海律师事务所律师，法学硕士，会计师，经济师。

广东省惠州市人民政府办公室


印发《惠州市行政执法主体公告办法》的通知

惠府办〔2011〕36号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　《惠州市行政执法主体公告办法》业经十届153次市政府常务会议讨论通过。现印发给你们，请按照执行。


惠州市人民政府办公室

二○一一年六月一日


惠州市行政执法主体公告办法


　　第一条 为规范行政执法主体，监督行政执法活动，推进行政执法体制改革，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17 号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本市各级行政执法主体的公告管理适用本办法。
　　行政执法主体属于国家和省垂直管理的，按照相关规定办理。
　　第三条 本办法所称行政执法主体，是指依法设立、依法享有行政职权、能够以自己的名义实施具体行政行为、独立承担相应法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。
　　第四条 本市各级行政执法主体应当在同级政府公告的职责和权限内实施执法活动。未经公告或者超越公告的职责和权限范围的执法活动无效。
　　第五条 市、县（区）政府法制机构（以下简称“政府法制机构”）分别负责本级所属行政执法主体定期清理、公告前的合法性审核确认工作。各级行政执法主体由同级政府法制机构提出审核确认意见报同级政府批准后公告。
　　第六条 行政执法主体公告前的审核确认应当遵循职权法定、权责一致和统一、高效的原则。
　　第七条 行政执法主体应当符合下列条件：
　　（一）依法设立；
　　（二）有法律、法规、规章规定的执法职责和权限，或者政府调整执法职责和权限的正式文件；
　　（三）能以自己的名义实施行政执法活动并承担相应法律责任；
　　（四）有机构编制部门核定的机构编制和符合条件的执法人员；
　　（五）有财政部门核拨的经费；
　　（六）符合法律、法规、规章规定的其他条件。
　　第八条 行政机关和法律、法规授权的组织向同级政府法制机构提请审核确认行政执法主体时，应当报送下列材料：
　　（一）行政机关或者法律、法规授权的组织负责人签署提请审核确认的公函；
　　（二）批准设立行政执法主体的正式文件；
　　（三）规定行政执法主体执法职责和权限的法律、法规、规章文本或者政府调整执法职责和权限的正式文件；
　　（四）机构编制部门核定机构编制的正式文件；
　　（五）必要的专业技术人员和技术装备的相关材料；
　　（六）行政执法主体公告送审稿。
　　第九条 政府法制机构对提请审核的行政执法主体是否符合本办法第七条规定的条件进行审核确认，并在受理提请审核后15个工作日内作出审核意见。经审核符合条件的，政府法制机构应提请同级政府批准公告。
　　市级行政执法主体经市政府批准公告后，应将行政执法主体公告文本在《惠州日报》和市政府公众信息网上公告。县（区）行政执法主体的公告载体由本级人民政府决定。
　　第十条 行政执法主体公告的主要内容包括：
　　（一）行政执法主体名称；
　　（二）执法性质；
　　（三）行政执法的主要依据；
　　（四）行政执法的主要类别；
　　（五）行政执法主体的地址、办公电话、负责人。
　　第十一条 行政执法主体公告后出现下列情形之一的，有关部门应当及时重新提请审核和公告：
　　（一）行政执法主体分立；
　　（二）行政执法主体合并；
　　（三）行政执法主体名称变更；
　　（四）行政执法依据变更；
　　（五）行政执法职责和权限变更；
　　（六）其他应重新提请审核公告的情形。
　　第十二条 行政执法主体出现第十一条第（一）项情形的，由分立后的行政机关或组织提请审核；出现第十一条第（二）项情形的，由新成立的行政机关或组织提请审核；出现第十一条第（三）、（四）、（五）项情形的，由原提请审核的行政机关或组织提请审核。
　　第十三条 行政执法主体可以在其法定职责和权限内，依法委托符合本规定第十四条规定条件的组织实施行政执法活动。
　　委托机关对受委托组织实施委托范围内的行政执法活动进行监督，并对该活动的后果承担法律责任。
　　受委托组织应当在委托范围内，以委托机关的名义实施行政执法活动，不得再委托其他组织或者个人实施。
　　委托机关在委托期间不再行使已经委托给受委托组织的行政执法权。
　　第十四条 受委托实施行政执法活动的组织应当符合下列条件：
　　（一）是依法设立的管理公共事务的事业组织；
　　（二）有符合条件的执法工作人员；
　　（三）在行政执法中需要进行技术检查或者鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定；
　　（四）符合法律、法规、规章的其他规定。
　　第十五条 行政执法主体委托符合条件的组织实施行政执法活动，应当与受委托组织订立委托行政执法协议书。委托行政执法协议书应当载明下列事项：
　　（一）委托机关和受委托组织的名称、地址；
　　（二）委托机关的行政执法依据及委托依据；
　　（三）委托的行政执法事项和权限；
　　（四）委托期限；
　　（五）受委托组织的行政执法经费来源。
　　委托行政执法协议书必须由双方法定代表人签署并加盖双方单位的印章。
　　第十六条 行政执法主体应当在与受委托执法机构或组织签订委托行政执法协议书后10个工作日内，将委托事项向本级政府法制机构备案，并在备案后15个工作日内向社会公告。
　　提请备案时，应当提交以下材料：
　　（一）行政机关负责人签署的提请备案的公函；
　　（二）受委托组织设立的正式文件；
　　（三）委托行政执法协议书；
　　（四）受委托组织执法人员名单和执法经费来源证明；
　　（五）受委托执法组织的公告文本。
　　第十七条 委托行政执法期限届满后，如果需要继续委托的，行政执法主体应当在委托期限届满前30日内与受委托机构和组织重新订立委托行政执法协议书，并按照本规定提请备案。
　　第十八条 行政执法主体应当对受委托组织进行指导和监督，并定期对受委托组织执法人员进行执法培训。
　　第十九条 市、县（区）政府应当定期向社会公布本级行政执法主体、受委托执法的行政机关和组织的名录。
　　第二十条 对违反本规定实施行政执法活动的行政执法主体，任何组织和个人有权向市、县（区）政府法制机构和监察部门投诉和举报。
　　第二十一条 行政执法主体违反本规定实施委托执法的，由同级政府法制机构责令改正；情节严重的，由政府法制机构提请监察部门对单位负责人和相关直接责任人员依法给予行政处分。
　　第二十二条 本办法自2011年6月10日起施行，有效期5年。