规则、原则、程序——对法律原则的一个诠释

周成泓
（西南政法大学，重庆 400031）

摘 要：法律原则的出现是为了应对法律的局限性。规则与原则的关系是严格规制与自由裁量的关系。我国应当采用规则与原则相结合的立法模式，但同时也要在司法中对法官运用法律原则进行裁判时的自由裁量权进行规制，其最有效的方法就是程序控制，这是实现从立法中心到司法中心的关键环节。
关键词：法律原则；法律规则；严格规制；自由裁量；程序控制
法律原则作为法律体系的灵魂，直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向。它是使法律体系中各项具体制度与规则保持连续、稳定和协调的保证，是法律的值理念与制度设计、实践操作之间的桥梁[1]，(pp.136-137)是立法、司法、守法的指导思想和立足点。时下我国正处于社会转型期，人们的价值观念多元化、利益主体多样化，各种新型社会矛盾层出不穷。在使司法有效应对社会需求的过程中，法律原则的作用如何？它们与法律规则的关系又是什么？如何协调严格规则与自由裁量？如何规制法官运用法律原则裁判时的自由裁量权？这些问题都是一些具有重大理论和实践价值的论题。本文拟从法律模式理论入手对此作一个粗略的分析。不足之处，恳请方家指正。
一、法律模式理论
（一）法律的局限性
就其根本功能来说，成文法不过是防范人性弱点的工具，它是对权利行使者不信任的物化形式。马克思曾言：“法律是肯定、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质”。[2] (p.71) 马克思在这里所说的肯定性与我们通常意义上的确定性意义相同。法律的普遍性有以下几层含义：第一，法律是从纷繁复杂的社会关系中高度抽象而来，它舍弃了个别社会关系的特殊性，而表现为同类社会关系的一般共性。换言之，法律一般只对社会关系作类的调整。第二，指法律适用对象的普遍性，它适用于一般的人和事，而非个别的人和事。法律的普遍性使法律的可预见性和公平性成为可能。法律的确定性是指法律规定了一定行为与一定后果之间稳定的因果关系，将人们的一定行为模式固定化了，人们在行为之前即可预料法律对自己将要作出行为的评价，从而根据法律趋利避害地设计自己的行为；法律的确定性还要求法律不得朝令夕改。
法律的普遍性和确定性使法律成为一种无私无欲的客观尺度，藉此，人们获得了安全、效率等价值。但任何事务都是具有两面性的，法律在获得这些价值的同时，其局限性也暴露出来了，其表现主要有：第一，法律的不合目的性。法律的普遍性使法律只注意其适用对象的一般性而忽视其特殊性。然而由于事务的一般性和特殊性之间的矛盾，适用于一般情况是正义的法律，适用于某些个别情况就可能是不公正的。第二，法律的不周延性。法律的确定性要求法律应提供尽可能多的规则，以使法律的调整面尽可能的大。然而，历史已经告诉我们，立法者并非神灵，可以遇见未来的一切，尽管他们竭尽全力，仍会在法律中留下许许多多的缺漏和盲区。此外，法律一经制定，其实就已经落后了，因为其制定根据是其制定之时的社会背景，而立法往往是一项耗时长久的事情。
（二）法律局限性的应对：法律模式理论
上面我们已经谈到，人们在通过法律获得一系列价值之时，其局限性就已经产生了，那么，如何消解，如果无法消解的话，又如何缓解它呢？笔者以为，这其实是一个价值选择问题。每一部法律都有着其价值追求。“价值，”马克思说：“是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的” [3] ， (p.406) “是人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”，“表示物的有用或使人愉快等等的属性”。[4] (p.139,326)
申言之，价值就是客体能满足主体需要的属性。一般认为，法律价值包括正义、安全、效率三种。不过，不同的国家、不同的时代，法律价值的内容会有不同，实现法律价值的方式也会不同。而如何实现法律的价值，在很大程度上就是法律模式的选择问题，亦即如何协调法律的确定性和灵活性。
法的模式是指法的简化或抽象化形式，是人们为了说明或解释法是什么或由什么元素构成而使用的概念。[5] (p.213) 在法的模式诸理论中，影响较大的有：奥斯丁的命令模式、哈特的规则模式、庞德的律令－技术－理想模式、德沃金的规则－原则－政策模式，以及我国学者张文显教授的规则－原则－概念模式，等等。其中，笔者较为赞同庞德的律令－技术－理想模式。按照这一模式，法律就是一种秩序，包括了律令、技术和理想三种成分，他们之间的关系是：法官根据理想或以之为背景，以技术为手段对律令进行运用并对之加以发展。律令由规则、原则、确定概念的律令和建立标准的律令组成。规则是律令的最初形式，是以一个确定的、具体的法后果赋予一个确定的、具体的事实状态的法律命令。原则指法律推理的权威性出发点。法律概念是指可以容纳各种情况的法律上的确定的范畴，当人们把这些情况放进这一范畴时，一系列规则、原则和标准就可以适用了。所谓标准，是指法律所规定的行为尺度，只要不超出这一尺度，人们对自己行为所造成的损害就可以在法律上不负任何责任，例如使他人不致遭到损害的“适当注意”的标准。法律中的技术成分是两大法系的主要差别之所在，较之以律令，它同样是权威性的、重要的。在英美法系国家，制定法仅为案件的审理提供了有关规则，并没有提供进行类推推理的基础，因而在适用法律时还必须依靠法院判例。相反，在大陆法系国家，法官可以通过对制定法的类推推理来适用法律和处理案件。至于法律中的理想成分，是指公认的、权威性的法律理想，它反映了一定时间、一定地点条件下的社会秩序的理想图画，反映了法律秩序和社会控制目的的法律传统，以及解释和适用律令的背景，这一成分在新案件中具有决定性意义。[6] (pp.199-201)
庞德在其法律模式理论中，提出了法律规则以外的法律组成成分，尤其是他提出了原则这一法律成分，并探讨了原则作为推理的根本出发点在司法过程中的作用。那么，在司法过程中，法律原则的作用是什么？它又是如何与其他法律成分相联系而发挥自己的作用的呢。下面笔者对此作一探讨。
二、规则与原则：严格规则与自由裁量
（一）规则及其局限性
规则是直接赋予一类事实以明确法律效力的法律命令，它是一部法律的主干。本来，法官在司法时，只需要严格按照相应规则行事就可以了。然而，由于人类认识能力的有限性以及语言表达的局限性等原因，导致如果完全依循规则时常会出现无规则可依或依现行规则裁判很不公平。因此，除了规则的确定性以外，我们必须承认规则的非确定性。承认这一点并不难，真正的难题是如何协调二者。
人类对这一难题的探索自法律产生以来就从未停止过。早在古希腊时期，思想家们就致力于研究纷繁复杂的自然现象背后统一的基础，探讨“杂多”中的“一”。[7] (pp.57-62) 而追求确定性几乎是20世纪以前人类认识论的目标。就法治而言，寻求确定性是一项基础性的工作，离开了确定性，法治就失去了根基。但是，法的确定性又不能完全依赖于规则的确定性，法律规则体系无法完全保证法的确定性，这是已经被历史所证明了的事实。在反思和借鉴前世经验和教训的基础上，现代法治国家都承认规则有着确定性的一面，同时又有着非确定性的一面。规则的非确定性意味着它的开放性。但如何开放，以及开放到什么程度，并不是任由法官自由裁量。如何约束法官的自由裁量权？方法有很多，例如借助于法学家的学说、借助于判例（法）、借助于模糊概念、借助于法律原则，等等。
（二）原则的涵义
“原则”，在汉语、英语以及拉丁语中一般含有“根本规则”之意。在法学上，“原则”一词有两种用法，其一为价值宣示意义上的用法，其二为克服法律局限性工具意义上的用法。[8] (pp.11-12) 法律原则的根本属性有两个来源，一是其内容的根本性，另一是其效力的贯彻始终性。就其内容的根本性来说，它是规则的规则，是进行法律推理的权威性出发点。至于“效力的贯彻始终性”，是就基本原则与具体原则的区分来说的。本文所讨论的原则兼有价值宣示和克服法律局限性之工具两种涵义。笔者以为，法律原则的含义应当从不同角度进行把握。
第一，从发生学的角度来看，原则形成于法官的司法活动和社会公众的道德意识，其在“法律职业和公众当中不受限制地产生的适当性的思想意识”[9] 中缓慢地演进，最后为法律所确认。
第二，从原则在法律体系中的地位来看，原则是可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。[10] (p.71)它对法律规则、法律概念以及法律制度等都具有一定的指导和规制作用。
第三，从内容上看，原则是“有关尊重和保障个人或由若干人组成的集团权利的一种政治决定”。[11] (p.62)
第四，从方法论的角度来看，原则是用来进行法律推理的权威性出发点。
第五，从法律适用的角度来看，原则是法官处理疑难案件时所适用的一项有约束力的标准，它对法官的裁决具有实质性影响。
简言之，法律原则是社会一般法律意识和道德意识的产物，是社会成员的共同的、根本的道德价值和道德标准的法律表现形式，它深深植根于一个道德共同体的“经久的社会舆论”（波斯纳语）和经济、政治和文化之中。
（三）严格规则与自由裁量
严格规则主义风行于19世纪的欧洲大陆，它主张从司法过程中排除法官的自由裁量因素。当时的法典条款数目庞大，它们打算回答可能出现的每一个问题 ，“试图对各种特殊而细微的事情开列出各种具体的、实际的解决办法，它的最终目的，是想有效地为法官提供一个完整的办案依据，以便使法官在审理任何案件时都能得心应手地引律据典”[12] (p.) 。根据立法技术的一般原理，法律规定的详略与法官的自由裁量权成反比，法律所作规定越多、越详备，法律留给法官的自由裁量权就越小，反之，法律规定越简略，法律留给法官的自由裁量权就越大。19世纪欧陆诸法典的数目庞大的条款自然是严格限制了法官的自由裁量权，立法者试图从司法中排除人的因素，他们相信按照严谨的逻辑操作，法典可以解决一切问题。在他们看来，“在这一封闭的法规体系中的起源和适用中承认人的创造性因素，是极不恰当的。”[13] (p.) 在这种严格规则主义的立法条件下，“大陆法系审判过程所呈现出来的画面是一种典型的机械式活动的操作图，法官酷似一种专门的工匠，除了特殊的案件外，他出席法庭仅是为解决各种争讼事实，从现存的法律规定中寻觅显而易见的法律后果。他的作用也仅仅在于找到这个正确的法律条款，把条款与事实联系起来，并对从法律条款与事实的结合中会自动产生的解决办法赋予法律意义”。[14] (p.)
绝对严格规则主义之不合理性受到了人们的批评。其中，恩格斯的批判是比较经典的。他认为，在试图建立包罗万象的体系并宣称自己是终极真理的体现从而不再有发展的可能等方面，绝对严格规则主义的法典法与黑格尔的哲学体系并无二致，完全有理由说，这种法典法是同时期的黑格尔类型的哲学在立法上的投影。而黑格尔的体系包含着不可救药的内在矛盾：一方面，它以历史的观点作为其基本前提，把人类的历史看作一个发展过程，这个过程按其本性来说，是不能通过发现所谓的绝对真理来达到其智慧的顶峰的。但是另一方面，它又硬说自己是这个绝对真理的全部内容。包罗万象的、最终完成的关于自然的和历史的认识的体系，是和辩证思维的基本规律相矛盾的。[15] (p.64)
因此，如同黑格尔的体系最终要破产一样，绝对严格规则主义的法典最终也注定要走向灭亡。历史的发展已经证明了这一点。
绝对的自由裁量权显然也是行不通的——它其实就是人治。因此，寻求严格规则与自由裁量相结合之路便是合乎逻辑的了。古希腊哲学家亚里士多德最早提出了这方面的思想。首先，他批判了其师柏拉图的人治主张，认为“法律是最优良的统治者” [16] ，(p.171) 实行法治是因为法律没有感情，无所偏私，具有公正性，另外，法律也具有稳定性和明确性。其次，他批判了柏拉图的理念说，在哲学史上最早作了结合一般与个别的努力。他主张建立对客体进行概括的范畴来取代理念作为对客观事物本质的说明。他的范畴论以个别具体事物为对象，并企图建立以一个范畴系统对具体事物的多方面存在作全面的逻辑规定。在他的关于一般与个别关系的论述中，已经蕴含着严格规则主义的理论可能性。不过，亚里士多德并非无条件地主张严格规则主义，他并不认为存在什么普遍的、绝对的、永恒的善，相反，“善本身只存在于个别的具体的善中”[17]， (p.199) 所以，“完全按照成文法统治的政体不会是最优良的政体，，所以还得让个人根据理智进行审裁处理国家事务，包括对法律的修改和补充”[18]。 (p.53) 在这里，亚里士多德又提出了自由裁量主义成立的理论可能性。他基于严格规则与自由裁量的结合提出了衡平法的主张，认为在司法时，如果法律规则的一般性和刚性在个别案件中导致非正义，可用衡平法的方法加以解决。后世各种协调严格规则与自由裁量的学说无不是以亚里士多德的上述思想为基础的。
（四）原则的功能——以规则与原则的关系为中心
在探究原则的功能之前，我们先对原则与规则的关系进行探讨。
原则是规则的灵魂，是规则的根本出发点，它为规则规定了适用的目的和方向以及应考虑的相关因素；而规则就是原则的具体化、形式化和外在化[19]， (p.441) 其适用就是为了实现法律所载定的价值目标。作为规则集合束的原则，在结构上具有开放性，其内涵模糊、外延宽泛，因之，它可以有效地弥补规则的相对封闭性之缺陷，堵塞规则之网上的疏漏。此外，一般来说，规则与原则具有共同的道德理由，体现着相同的价值。不过，二者承载的价值是有所不同的，规则主要是满足法律的合法性要求，而原则则在于保证整个法律的合目的性的底线。所以，规则体现着法的形式价值，而原则体现着法的实质价值。在哲学意义上，二者是形式与实质的关系，是“手段——目的”的关系。
从上述原则与规则的关系入手，从二者在司法过程中相互支撑、相互证成的事实来看，原则具有以下功能：
1. 弥补成文规则之不足。成文规则在内容上的具体性和特定性以及在结构上的相对封闭性决定了其在适用事项上的狭窄性和适用方式上的僵硬性，而原则在内容上的模糊性和结构上的相对开放性以及在适用事项上的广延性恰恰可以弥补规则的上述不足，强化其对社会生活的调控能力。因此，当规则无法应对社会生活的挑战时，“隐居幕后的法律原则便走到了前台”[20]。
2.在疑难案件中，如果无规则可以适用时，原则可以代替规则作为法官直接作出判决的依据。法官不得以没有法律规定而拒绝裁判，所以，在规则缺失的情况下，法官可以而且应该以合目的性和合理性的精神，从原则中推导出派生的规则，以此来否定或证成某种法律行为和法律关系。
3.协调规则之间的冲突。当两个规则适用于同一案件所导致的判决结果不一致时，规则之间的冲突便凸显出来了；尤其是在疑难案件中，规则之间的冲突更是经常发生。这时，只有作为“规则之衡平器”的原则才能告诉法官应当采行哪条规则、又抛弃哪条规则。在此，原则发挥了其协调、消解规则冲突的功能。
4.指导规则的运作。由于法律原则“直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”[21]， (p.72) 故而法律原则为规则框定了伸展的范围，规定了发展的方向，这样，原则就可以防止规则运行中出现的不公正现象。
5.防止规则的无限衍生，保持法律简洁。原则是规则之规则，是一群规则束。因此，它一方面可以弥补规则之网上的漏洞，另一方面又可以有效地防止规则的无限繁殖和衍生。故尔，在司法过程中，规则与原则的交替适用不但可以合理地照顾到法律的稳定性和灵活性，而且还可以使法律具有简洁明快的风格，并永葆其旺盛的创造力和生命力，使其紧扣社会发展的脉搏而与时俱进。由此也引申出原则的第6项功能。
6.使法律和社会发展相合拍，进而变革和发展法律。由上文可知，在“法即规则”的严格规则主义下，由于规则的诸多缺陷，法律会同社会发展之间出现相互脱节的现象。因此，将原则引入法律体系中，是克服规则论的局限性和弥合法律与社会需要变化之间之缺口的良方。在此情形下，原则实际上代替规则为当事人设定了新的权利义务，这时的原则已具有了规则创生的功能。更为重要的是，通过创生规则，原则还起到了变革社会现实的重要作用。事实上，整个一部罗马法的发展史表明，新的原则不断被发现和承认的过程往往就是法律关系主体逐渐普遍化及主体的权利内容不断拓展的过程。
以上我们从法律模式理论出发，分析了一般法律原则的含义、其与规则的区别和关联以及其功能。以下我们接着探讨司法过程中法官运用法律原则裁判时的程序控制问题。
三、法律原则运作上的程序控制
上已述及，法律原则天然地具有相当大的模糊性，法官依照它们来判案具有一定的不确定性，但法治却要求整个法制系统的运行具有较高程度的确定性和正当性。要做到这一点，方法可以有很多，如提高立法技术、遵循先例、对法官的裁判过程进行严密的程序控制等。而其中最为重要的，笔者以为，莫过于实行严格的程序控制。程序之于法治的意义，正如道格拉斯所说：“正是程序决定了法治与恣意的区别。”无论法律是否认可，在民事诉讼过程中，法官的自由裁量权都是客观存在的，这在具有“原则”的法律模式中尤为明显。程序设计的合理性和完整性为民事实体法的有效实施提供了良好的基础，民事诉讼基本原则明确授权法官以自由裁量权。在程序的保障下，一方面使民事实体法在民事诉讼法开放的前提下实现了实施结果上的确定性，最大限度地保持了法律系统结构上的开放性与法律后果确定性的一致；另一方面，又使法官的自由裁量权不致转化为法官的任性，从而克服了严格规则主义与自由裁量主义之间的矛盾。下面笔者将从两个方面对这一问题进行详述。
（一）程序本位
自上个世纪70年代以来，法律程序的独立价值得到了人们越来越多的认同。现在关于实体正义和程序正义之关系，我国通说认为是应当二者并重。然而如何判断某个司法决定是不是符合实体正义并没有一个通行的标准，认为实体正义应与程序正义并重，其一个隐含前提是实体正义是有客观标准的，进一步说来就是，实体法已就每个案件事前规定了唯一正确答案，法官具有理想人格和理想的司法技能，其有能力通过司法过程来找到实体法预设的唯一正确答案。而这些前提、假设是早已被学者们所批评了的。因此，笔者以为，所谓的“客观答案”，其实只是人们的一种“共识”而已，而如何能够达成这种“共识”呢？笔者认为，除了程序以外别无其他。因此，我们应当坚持程序本位。“如果说西方的现代化在一定意义上是神圣的超越世界的世俗化。那么自然法的光圈褪色是不足为奇的，在当代西方社会，自然的法则（laws of nature）取代了自然法（natural law），而程序是发现自然法则并使之成为有权威的共识的前提条件。因此可以说，自然法体系的瓦解所留下来的法律正统性的缺陷正是由程序来补偿的。因此，如果说在西方，自然法的失坠是由程序法来代偿的话，那么在中国，自然法的空白亦必须由程序法来填补。”[22] (pp.72-73) 正统性，在现代西方法学界的含义是，对于法律的妥当性、约束力及其基础价值的普遍确信。笔者在这里也取这一含义。德国法学家卢曼认为，在复杂的现代社会，对于特定的决定内容达成事实上的合意是不可能的。只有把正统性概念与学习理论结合起来，使依存于内容的安定性的损失由大量的程序的分化和再组合去重新获得[23] (pp.76-77) 。简言之，卢曼认为共识只有在人们的相互沟通过程中才能获得。笔者深为赞赏这一观点。
法律程序，是指按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。法律程序的作用主要有以下几点：第一，实体保障。基于正当程序，实体法设立的目的可以得到良好地实现。第二，吸收不满。裁判不可能做到皆大欢喜，因而需要吸收部分甚至全体当事人的不满，程序如果满足了正当程序的要件，就可以使裁判为当事人所接受。第三，排除恣意。程序的对立物是恣意，分化和独立是其灵魂，程序通过角色分配而使参与程序的各角色相互制衡，法官的恣意自然就得到排除。第四，优化选择。程序对各种主张和可能性进行过滤，找出最适当的判断和最佳的决定方案。第五，实现变革。通过程序进行的选择，在一定程度上可以改组现行法律体系的结构，实现重新制度化，至少使变法的必要性更容易被人们发现[24] (p.36) 。
住房和城乡建设部


关于印发《镇（乡）域规划导则（试行）》的通知

建村〔2010〕184号


各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委（建交委），规划局（规委）、农委，新疆生产建设兵团建设局：
　　为适应我国农村地区发展需要，充分发挥乡镇规划对村镇建设的引导作用，规范和加强镇（乡）域规划的编制和实施管理，促进镇（乡）域经济、社会和环境的协调发展，我部制定了《镇（乡）域规划导则（试行）》，现印发给你们，请结合本地区实际施行。
　　施行过程中发现的问题和进一步完善的建议，请及时反馈我部村镇建设司。
　　联 系 人：卫　琳
　　电　　话：010-58933318 010-58933122
　　传　　真：010-58933123
　　电子信箱：weilin@mail.cin.gov.cn
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年十一月四日

　　附件下载：镇（乡）域规划导则（试行）

http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110228/001e3741a2cc0ed5971b01.doc
镇（乡）域规划导则（试行）

1 总则
1.1为适应我国农村发展需要，促进镇（乡）经济、社会和环境的协调发展，充分发挥镇（乡）规划指导镇（乡）发展的作用，加强镇（乡）规划建设管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》和相关法律法规的规定制定本导则。
1.2本导则所指的镇、乡是《中华人民共和国宪法》中规定的基层行政区域。镇（乡）域规划是《中华人民共和国城乡规划法》规定的镇规划和乡规划的一种形式，其规划区范围覆盖镇（乡）行政辖区的全部。有条件的镇和乡，应依据本导则编制镇（乡）域规划。
1.3镇（乡）域规划编制应坚持全域统筹、注重发展、节约用地、因地制宜的原则，突出对镇（乡）全域发展的指导，协调农村生产、生活和生态，统筹对建设用地和非建设用地合理布局。体现地域特色、乡村特色和民族特色，尊重农村地区的多样性和差异性。节约和集约利用资源和能源，保护生态环境。
1.4 镇（乡）域规划的期限一般为20年。
1.5 镇（乡）域规划的组织编制和审批应当分别按照《中国人民共和国城乡规划法》对镇规划和乡规划组织编制和审批的要求执行。
1.6 编制镇（乡）域规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。

2 编制内容
2.1经济社会发展目标与产业布局
2.1.1 经济社会发展 分析自然条件、资源基础和发展潜力，提出镇（乡）域城乡统筹发展战略，确定镇（乡）域发展定位和社会经济发展目标；分析农村人口转移趋势和流向，预测镇（乡）域人口规模；明确镇（乡）域产业结构调整目标、产业发展方向和重点，提出三次产业发展的主要目标和发展措施。
2.1.2 产业布局 统筹规划镇（乡）域三次产业的空间布局，合理确定农业生产区、农副产品加工区、产业园区、物流市场区、旅游发展区等产业集中区的选址和用地规模。

2.2 空间利用布局与管制
2.2.1空间利用布局 划定镇（乡）域山区、水面、林地、农地、草地、城镇建设、基础设施等用地空间的范围，结合气候条件、水文条件、地形状况、土壤肥力等自然条件，提出各类用地空间的开发利用、设施建设和生态保育措施。
（1）山区保护与开发。以保护和改善生态环境为核心，提出山区农林产品、旅游开发、矿藏采掘等开发利用措施。
（2）水资源与滨水空间保护与利用。优先确定保护和整治水体环境方案，合理安排农田灌溉设施布局，提出滨水空间、特色水产品、水上观光等水资源利用与开发规划，对河道清淤及其长效管理提出建议。
（3）林地保育与利用。完善水土保持、林地保育等生态空间；规划苗圃、生态林、经济林等林地及其种植范围；安排林地道路系统、林特产品加工、林区生态旅游等设施用地。
（4）农地利用及农田基本建设。规划农业种植项目，并确定其空间分布；统筹安排农业设施和农田水利建设工程，确定其分布和规模等；科学划定需要改造的中低产田区域、农田整治区域和可复垦农田地区，并提出相应的农田基本建设工程项目。
（5）草地利用与牧区布局。划定草场，进行草场载畜量评价，实行以草定畜确定生产规模，避免超载过牧；划定需要实施草地改良的区域，并提出相关的水利、道路、虫害治理和轮牧措施；规划牧区生产和防灾抗灾的生命线工程和必备的基础设施、公共设施。
（6）村镇建设布局。确定村镇居民点体系，结合空间管制确定镇（乡）域建设用地的规模和布局，分别划定保留的原有建设用地和新增建设用地的范围。
（7）基础设施用地布局。划定各类交通设施、公用工程设施和水利设施的用地范围。构建镇（乡）域机耕路、林区作业路、农田水网、灌溉渠网、运输管道等与工农业生产密切相关的通道网络，确定其线路走向和控制宽度。
各类用地空间可能的开发利用途径、设施建设重点和生态保育要求可参考表1。
表1 镇（乡）域空间利用导引
用地类型 分类 开发利用 设施建设 生态保育
山区 植被覆盖 农林产品种植、旅游开发 山林管理设施、旅游服务设施 依据生态敏感度评价，实行分级保护
裸岩砾石 旅游开发、矿藏采掘 旅游服务设施、矿产采掘设施
水面 河流湖泊 水产品养殖、滨水旅游、农业灌溉 养殖设施、旅游服务设施、取水设施 严格保护水面范围
水库坑塘 水产品养殖、滨水旅游、农业灌溉 养殖设施、旅游服务设施、取水设施、防渗设施
滩涂 水产品养殖、滨水旅游 养殖设施、旅游服务设施
沟渠 农业灌溉 沟渠疏浚、防渗设施
林地 园地 林果种植、茶叶种植、其它经济林种植（橡胶、可可、咖啡等）、采摘旅游 林业管理设施、林区作业路、旅游服务设施、防（火）灾设施 依据生态功能评估，实行较严格保护，园地与林地之间、林地与农田之间可进行一定的转用
林地 用材林木、竹林、苗圃、观光旅游 林业管理设施、林区作业路、旅游服务设施、防（火）灾设施
农地 水田 水生农作物种植、观光农业 排涝设施、节水灌溉设施、机耕路、旅游服务设施 严格保护田地范围，保育水土条件，进行土地整理
水浇地 旱生农作物种植、采摘农业 灌溉渠网、灌溉设施、大棚等农业设施、机耕路、旅游服务设施 严格保护田地范围，保育水土条件、进行土地整理
旱地 旱生农作物种植、采摘农业 节水灌溉设施、防旱应急设施、大棚等农业设施、机耕路 较严格保护，符合规划的条件下可转用为建设用地、进行土地整理
草地 牧草地 牲畜养殖、旅游开发 生产设施、防灾抗灾设施 实行以草定畜，控制超载过牧
村镇 镇区（乡政府驻地） 城镇建设 基础设施、公共服务设施、经营设施等 村镇绿化建设
及矿区复垦等
村庄 农村居民点建设 基础设施、公共服务设施、经营设施等
产业园区与独立工矿区 工业开发、矿产采掘 工矿基础设施、配套生活服务设施
设施 基础设施用地 － 交通设施、公用工程设施、水利设施、生产通道 －
注：“－”表示空缺。

2.2.2 空间管制 根据生态环境、资源利用、公共安全等基础条件划定生态空间，确定相关生态环境、土地和水资源、能源、自然与文化遗产等方面的保护与利用目标和要求，综合分析用地条件划定镇（乡）域内禁建区、限建区和适建区的范围，提出镇（乡）域空间管制原则和措施。
禁建区是指各类建设开发活动禁止进入或应严格避让的地区，主要包括自然保护区、基本农田保护区、水源地保护区、生态公益林、水土涵养区、湿地等；限建区是指附有限制准入条件可以建设开发的地区；适建区是指适宜进行建设开发的地区。禁建区、限建区的划定参照表2执行。
表2 镇（乡）域禁建区和限建区划定
要素 序号 要素大类 具体要素 空间管制分区
禁建区 限建区
地质 1 工程地质条件 工程地质条件较差地区 － ●
工程地质条件一般及较好地区 － －
2 地震风险 活动断裂带 － ●
3 水土流失防治 25度以上陡坡地区 － ●
泥石流危害沟谷 － 危害严重、较严重
水土流失重点治理区 － ●
山前生态保护区 － ●
4 地质灾害 泥石流、砂土液化等危险区 － ●
地面沉降危害区 － 危害较大区、危害中等区
地裂缝危害区 所在地 两侧500米范围内
崩塌、滑坡、塌陷等危险区 ● －
5 地质遗迹与矿产保护 地质遗迹保护区、地质公园 － ●
矿产资源保护 － ●
水系 6 河湖湿地 河湖水体、水滨保护地带 － ●
水利工程保护范围 － ●
7 水源保护 地表水源保护区 一级保护区 二级保护区、三级保护区
地下水源保护区 核心区 防护区、补给区
8 地下水超采 地下水严重超采区 － 严重超采区
地下水一般超采及未超采区 － －
9 洪涝调蓄 超标洪水分洪口门 ● －
超标洪水高风险区 － ●
超标洪水低风险区、相对安全区和洪水泛区 － －
蓄滞洪区 ● －
绿地 10 绿化保护 自然保护区 核心区、缓冲区 实验区
风景名胜区 特级保护区 一级保护区、二级保护区
森林公园、名胜古迹区林地、纪念林地、绿色通道 － ●
生态公益林地 重点生态公益林 一般生态公益林
种子资源地、古树群及古树名木生长地 ● －
农地 11 农地保护 基本农田保护区 ● －
一般农田 － －
环境 12 污染物集中处置设施防护 固体废弃物处理设施、垃圾填埋场防护区、危险废物处理设施防护区 － ●
集中污水处理厂防护区 － ●
13 民用电磁辐射设施防护 变电站防护区 110kv以上变电站 －
广播电视发射设施保护区 保护区 控制发展区
移动通信基站防护区、微波通道电磁辐射防护区 － ●
14 市政基础设施防护 高压走廊防护区 110kv以上输电线路的防护区 －
石油天然气管道设施安全防护区 安全防护一级区 安全防护二级区
15 噪声污染防护 高速公路环境噪声防护区 － 两侧各100米范围
铁路环境噪声防护区 － 两侧各350米范围
机场噪声防护区 － 沿跑道方向距跑道两端各1～3千米，垂直于跑道方向距离跑道两侧边缘各0.5～1千米范围
文物 16 文物保护 国家级、市级文物保护 文保单位 建设控制地带
区县级文物保护单位、历史文化保护区 － ●
地下文物埋藏区 － ●
注：“●”表示该项应列为禁建区或限建区；“－”表示空缺；文字说明表示该项相应内容应列为禁建区或限建区。

2.3 居民点布局
2.3.1 提出镇（乡）域居民点集中建设、协调发展的总体方案和村庄整合的具体安排，构建镇区（乡政府驻地）、中心村、基层村三级体系；预测镇区（乡政府驻地）和镇（乡）域各行政村人口规模和建设用地规模（建设用地分类和人均建设用地指标由各省级住房和建设主管部门按照本地情况确定）；确定镇区（乡政府驻地）功能，划定镇区（乡政府驻地）建设用地范围。
2.3.2 中心村以服务农业、农村和农民为目标。中心村遴选应当综合考虑以下条件：（1）规模较大；（2）经济实力较强；（3）基础设施和公共服务设施较为完备；（4）能够带动周围村庄建设和发展。合理布局中心村，平原地区服务半径一般按带动5个左右基层村为宜，山区等特殊地区可根据实际情况确定中心村服务半径。
2.3.3 居民点规划要尊重现有的乡村格局和脉络，尊重居民点规划与生产资料以及社会资源之间的依存关系，没有重大理由不得迁并村庄。村庄迁并不得违反农民意愿、不得影响村民生产生活。要确保村庄整合后村民生产更方便、居住更安全、生活更有保障。应特别注重保护当地历史文化、宗教信仰、风俗习惯、特色风貌和生态环境等。
村庄迁并主要考虑下述情形：（1）位于城市近郊区，在相关城市已批准的法定规划中确定将被城镇化的村庄；（2）存在严重自然灾害安全隐患且难以治理的村庄。如位于行洪区、蓄滞洪区、矿产采空区的村庄和受到泥石流、滑坡、崩岩和塌陷等地质灾害威胁且经评估难以治理的村庄。
2.3.4 提出村庄建设与整治的原则要求和分类管理措施，重点从空间格局、景观环境、建筑风貌等方面提出村容村貌建设的整体要求。

2.4 交通系统
2.4.1公路 确定高速公路、国道、省道、县道和乡道等公路在镇（乡）域的线路走向，按照公路设计相关标准确定公路的等级和控制宽度。规划农村公交线路，确定公交站点位置。
2.4.2 航道 水网地区应提出镇（乡）域水运交通组织方案，按照航道设计相关标准，明确航道等级和走向、港口布局、桥梁净空要求等。
2.4.3 站场 按照相关标准，确定镇（乡）域汽车站、火车站、港口码头、等交通站场的等级和功能（客运、货运），提出其规划布局和用地规模。确定加油站、停车场等静态交通设施、批发市场和物流点的规划布局和用地规模。

2.5 供水及能源工程
2.5.1 给水 确定镇（乡）域供水方式和水源（包括水源地（含供水主干网）和水厂的选址和规模），预测镇（乡）域用水量（包括工农业生产用水、生活用水、生态用水），并按规范规划布置供水主干次管网。
2.5.2能源工程 根据地方特点确定主要能源供应方式；预测镇（乡）域用电负荷（包括工农业生产用电、生活用电），规划变电站位置、等级和规模，布局输电网络；确定燃气供应方式，提倡利用沼气、太阳能、地热、水电等清洁能源。

2.6 环境卫生治理
2.6.1 垃圾处理设施 根据当地自然和社会经济条件，提出垃圾处理目标，划定垃圾集中处理和分散处理的区域及方式。提倡生活垃圾分类和垃圾资源化处置方式。根据需要规划垃圾集中处理设施和垃圾中转设施，确定其位置和占地规模。
2.6.2 污水治理 根据当地自然和社会经济条件，提出污水处理目标，划定污水集中处理和分散处理的区域及方式。优化、确定污水集中处理设施的选址和规模，并布置排水主干管网；缺水且有条件的镇（乡）可进一步实施生活污水和工业污水独立系统，提出污（废）水综合利用或资源化措施，并布置中水管网等。
2.6.3 粪便处理设施 确定乡村粪便处理的方式和用途，鼓励粪便资源化处理。实施集中处理的，要根据人口密度和运行管理能力等规划处理设施的位置和占地规模。

2.7 公共设施 积极推进城乡基本公共服务均等化，按镇区（乡政府驻地）、中心村、基层村三个等级配置公共设施，安排行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场等7类公共设施的布局和用地。公共设施的配置应参照表3的规定。


表3 公共设施项目配置
类 别 项 目 名 称 镇区（乡政府驻地） 中心村 基层村
一、行政管理 1、党、政府、人大、政协、团体 ● — —
2、法庭 ○ — —
3、各专项管理机构 ● — —
4、居委会、警务室 ● — —
5、村委会 ○ ● ●
二、教育机构 6、专科院校 ○ — —
7、职业学校、成人教育及培训机构 ○ — —
8、高级中学 ○ — —
9、初级中学 ● ○ —
10、小学 ● ● ○
11、幼儿园、托儿所 ● ● ○
三、文体科技 12、文化站（室）青少年及老年之家 ● ● ○
13、体育场馆 ● — —
14、科技站、农技站 ● ○ —
15、图书馆、展览倌、博物馆 ○ — —
16、影剧院、游乐健身场所 ● ○ ○
17、广播电视台（站） ● — —
四、医疗保健 18、计划生育站（组） ● ○ —
19、防疫站、卫生监督站 ● — —
20、医院、卫生院、保健站 ● ● ●
21、休疗养院 ○ — —
22、专科诊所 ○ ○ —
五、商业金融 23、生产资料、建材、日杂商品 ● ○ ○
24、粮油店 ● ● —
25、药店 ● ○ —
26、燃料店（站） ● — —
27、理发馆、浴室、照相馆 ● ○ —
28、综合服务站 ● ○ ○
29、物业管理 ● ○ —
30、农产品销售中介 ○ ○ —
31、银行、信用社、保险机构 ● — —
32、邮政局 ● ○ —
六、社会保障 33、残障人康复中心 ● — —
34、敬老院 ● ○ —
35、养老服务站 ● ● —
七、集贸设施 36、蔬菜、果品、副食市场 ● ○ —
37、粮油、土特产、市场畜禽、水产市场 ● ○ —
38、燃料、建材家具、生产资料市场 ○ — —
注：“●”表示必须设置；“○”表示可以选择设置；“－”表示可以不设置。

2.8 防灾减灾 以中心村为防灾减灾基本单元，整合各类减灾资源，确定综合防灾减灾与公共安全保障体系，提出防洪排涝、防台风、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则、设防标准及防灾减灾措施；迁建村庄和新建镇区必须进行建设用地适宜性评价。
2.8.1 防洪排涝 按城乡统一规划，明确防洪标准，提出防洪设施建设的原则和要求。易受内涝灾害的镇（乡），应结合排水工程统一规划排涝工程，明确防内涝灾害标准，提出排涝设施布局和建设标准。
2.8.2 消防 按城乡统一布局的原则和要求，规划消防通道，有条件和需要的镇（乡）设置消防站。
2.8.3 地质灾害防治 存在泥石流、滑坡、山崩、地陷、断层、沉降等地质灾害隐患的镇（乡），应划定灾害易发区域，提出村镇规划建设用地选址和布局的原则和要求。
2.8.4 抗震救灾和突发事件应对 位于地震基本烈度6度及以上地区的镇（乡），应根据相关标准确定镇（乡）域抗震设防标准，明确应急避难场所分布、救援通道建设、生命线工程建设的原则和要求。

2.9 历史文化和特色景观资源保护 存在自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等历史文化和特色景观资源的镇（乡），应参照相关规范和标准编制相应的保护和开发利用规划（或采用规划专题的形式）。达不到自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等设立标准，但具有保护价值的历史文化和特色景观资源，应提出保护要求。

3 成果要求
3.1规划成果内容
3.1.1 镇（乡）域规划的规划成果包括文本、图纸和说明书。文本应当规范、准确、含义清晰。图纸内容应与文本一致。说明书的内容是分析现状、论证规划意图、解释规划文本等，附有重要的基础资料和必要的专题研究报告。
3.1.2 镇（乡）域规划的图纸除区位图外，图纸比例尺一般要求为1:10000，根据镇、乡行政辖区面积大小一般在1：5000—1：25000之间选择。应出具的规划图纸和内容如表4所示。

表4 规划图纸名称和内容
序号 图纸名称 图纸内容 必选/可选
1 区位图 标明镇、乡在大区域中所处的位置 必选
2 镇（乡）域现状分析图 标明行政区划、村镇分布、交通网络、主要基础设施、主要风景旅游资源等内容 必选
3 镇（乡）域经济社会发展与产业布局规划图 可选择绘制镇（乡）域产业布局规划图或镇（乡）域产业链规划图，重点标明镇（乡）域三次产业和各类产业集中区的空间布局 必选
4 镇（乡）域空间布局规划图 确定镇（乡）域山区、水面、林地、农地、草地、村镇建设、基础设施等用地的范围和布局，标明各类土地空间的开发利用途径和设施建设要求 必选
5 镇（乡）域空间管制规划图 标明行政区划，划定禁建区、限建区、适建区的控制范围和各类土地用途界限等内容 必选
6 镇（乡）域居民点布局规划图 标明行政区划，确定镇（乡）域居民点体系布局，划定镇区（乡政府驻地）建设用地范围 必选
7 镇（乡）域综合交通规划图 标明公路、铁路、航道等的等级和线路走向，组织公共交通网络，标明镇（乡）域交通站场和静态交通设施的规划布局和用地范围。 必选
8 镇（乡）域供水供能规划图 标明镇（乡）域给水、电力、燃气等的设施位置、等级和规模，管网、线路、通道的等级和走向。 必选
9 镇（乡）域环境环卫治理规划图 标明镇（乡）域污水处理、垃圾处理、粪便处理等设施（集中处理设施和中转设施）的位置和占地规模 必选
10 镇（乡）域公共设施规划图 标明行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场等各类公共设施在镇（乡）域中的布局和等级 必选
11 镇（乡）域防灾减灾规划图 划定镇（乡）域防洪、防台风、消防、人防、抗震、地质灾害防护等需要重点控制的地区，标明各类灾害防护所需设施的位置、规模和救援通道的线路走向 必选
12 镇（乡）域历史文化和特色景观资源保护规划图 标明镇（乡）域自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等的保护和控制范围 可选

3.1.3 规划成果应当以书面和电子文件两种形式表达。
3.2 镇（乡）域规划的强制性内容包括：规划区范围、镇区（乡政府驻地）建设用地范围、镇区（乡政府驻地）和村庄建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田、环卫设施用地、历史文化和特色景观资源保护以及防灾减灾等。

4 规划管理与实施
4.1镇（乡）域规划的实施管理，应当有利于促进我国城镇化健康发展，适应农村土地管理制度改革的要求。
4.2镇（乡）域规划成果报送审批前应当依法将规划草案予以公告，并采取座谈会、论证会等多种形式广泛征求村民、社会公众和有关专家的意见。公告的时间不得少于三十日。对有关意见的采纳结果应当公布。
4.3镇（乡）域规划成果经镇（乡）人民代表大会审查同意后由镇（乡）人民政府报县、市级人民政府批准。
4.4镇（乡）域规划成果批准后，镇（乡）人民政府应按法定程序向公众公布、展示规划成果，并接受公众对规划实施的监督。
4.5镇（乡）域规划根据当地经济社会发展需要确需调整的，由镇（乡）人民政府提出调整报告，经审批机关同级的建设（规划）主管部门认定后方可组织调整。调整后的规划成果，按前款规定的程序报原审批机关审批并公示。
4.6镇（乡）域规划成果经批准后，建议形成配套的规划实施管理条文。内容可包括：居民点体系、交通系统、给排水、能源和通信工程、公共设施、防灾减灾、环境保护及治理等的空间布局；镇（乡）域规划实施的时序安排；镇（乡）域近期建设项目表；镇（乡）域规划实施的组织保障机制等。

5 附则
5.1 矿区、农场、林场、牧场、渔场、盐场等镇级基层单位规划可参照本导则编制。
5.2 本导则由住房和城乡建设部负责解释。
5.3 本导则自发布之日起施行。