湖南省人民政府


湖南省人民政府关于修改《湖南省公共场所治安管理办法》的决定
湖南省人民政府



湖南省人民政府关于修改《湖南省公共场所治安管理办法》的决定，已经1997年11月3日省人民政府第173次常务会议通过，现予发布施行。


省人民政府决定对《湖南省公共场所治安管理办法》作如下修改：
第十八条修改为：“违反本办法有关规定的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和其他有关法律、法规处罚。”
本决定自发布之日起施行。
《湖南省公共场所治安管理办法》根据本决定作相应的修正，重新发布。


（1995年3月3日湖南省人民政府发布，根据1997年12月30日《湖南省人民政府关于修改〈湖南省公共场所治安管理办法〉的决定》修正）


第一条 为了加强公共场所的治安管理，维护公共秩序和公共安全，预防违法犯罪和治安灾害事故，保障公民的人身、财产安全和文娱、体育、贸易等活动的顺利开展，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称公共场所，包括：
（一）营业性娱乐城、夜总会、影剧院、录相放映点、影视厅、歌舞厅、卡拉ＯＫ厅、电子游戏室、台球室、曲艺室、游乐（艺）场；
（二）营业性体育场（馆）、武术馆、射击场、游泳池（场、馆）、溜冰场、保龄球场、健身（美）馆；
（三）公园、风景游览区；
（四）车站、客运码头、港口；
（五）商场、集贸市场、证券交易场所；
（六）饮食、服务场所；
（七）举办大型订货会、展览会、展销会、物资交流会、节庆活动和文化、体育活动的场所；
（八）其他供群众聚集进行社会活动的场所。
第三条 公共场所实行“谁主管、谁负责，谁主办、谁负责”的治安责任制。公共场所的法定代表人（主要负责人），或者个体户业主是该场所的治安责任人，对其公共场所的秩序和安全负责。
第四条 进入公共场所的人员，必须遵守公共场所的治安管理规定，维护公共场所秩序和安全，接受公共场所治安保卫人员的管理。
对于公共场所发生的违法犯罪行为，进入公共场所的人员应当协助有关部门予以制止。
第五条 各级公安机关负责本行政区域内公共场所治安工作的监督管理。其主要职责是：
（一）指导、督促公共场所主管（主办）单位建立治安管理制度，落实治安管理措施；
（二）协助公共场所负责人对工作人员进行治安管理业务知识培训；
（三）对公共场所的治安管理工作进行检查；
（四）依法查处违反公共场所治安管理的违法行为。
工商、文化、体育、城建、园林、交通、旅游等有关部门应当按照各自的职责，配合公安机关搞好公共场所治安的监督管理。
第六条 公共场所必须符合下列安全要求：
（一）建筑物和各项设施坚固安全，出入口及通道畅通；
（二）消防设备齐全有效，放置得当；
（三）电器安装符合安全标准，夜间开放的公共场所，必须有足够的照明设备和突然停电时的应急措施；
（四）危险路段、部位设置有护栏等安全设施；
（五）禁止游客、顾客、观众进入的地区设有明显的标志；
（六）设置相应的物品寄存处和交通工具停放场地；
（七）公安机关根据场所情况提出的其他安全要求。
第七条 开办公共场所必须依照法律、法规、规章的规定，经有关行政主管部门批准，向所在地县（市、市辖区）以上公安机关申请公共安全条件审查。属于本办法第二条第（一）项规定的公共场所，应当向县以上公安机关申领（公共场所安全许可证）。
公共场所因故合并、分立、歇业、转业，应当向原批准机关办理变更或者注销手续。
第八条 凡临时举办大型订货会、展览会、展销会、物资交流会、文艺演出、体育比赛、民间文艺活动、节庆活动等涉及公共安全的活动，（承办、主办）单位应当于举办前15天持主管部门批准文件和安全保卫工作方案，向所在地县（市、市辖区）公安机关提出申请。公安机关接到
申请后，应当会同有关部门对安全保卫工作方案进行审查，并在5日内作出许可或者不许可的书面答复。
第九条 公共场所售票不得超过核定的人员容量，场内使用的音响器材的音量应当适当，不得影响相邻单位和居民正常的工作和休息。
第十条 公共场所禁止以色情招揽生意，禁止卖淫嫖娼，不得开展任何形式的赌博活动。
第十一条 公共场所应当根据治安管理工作要求，建立健全治安管理责任制，并定期进行检查，及时整改各种不安全隐患。
第十二条 公共场所应当制定游客、顾客或者观众须知，并张贴在显要位置。
第十三条 公共场所应当建立与其规模相适应的治安保卫组织或者配备治安保卫人员，负责维护公共场所的治安秩序。
公共场所治安保卫人员应当坚守岗位，忠于职守。
第十四条 公共场所应当接受公安人员的治安管理检查。
公安人员到公共场所进行治安管理检查，应当出示由省公安厅统一制发的《治安检查证》，文明执法。
第十五条 公共场所的治安保卫人员和其他内部工作人员必须佩带明显标志。遇有下列情况应当采取积极措施，及时处置：
（一）发现打架斗殴、酗酒闹事、流氓滋事等违法犯罪活动，要主动劝阻制止，或者将行为人带离现场，并及时报告公安机关；
（二）发生灾害事故时，要维护好现场秩序，疏散群众，抢救伤员，并及时报告有关部门救援、处理；
（三）遇有游客、顾客、观众死亡或者发生刑事案件时，应当认真保护好现场，注意发现可疑人员，并立即报告公安机关；
（四）对突发疾病的游客、顾客、观众，应当积极给予救助；
（五）发现游客、顾问、观众遗留的物品，应当妥当保管，设法归还原主或者公开招领；经招领3个月后无人认领的，登记造册，送当地公安机关按拾遗物品处理。对违禁物品和可疑物品，应当及时报告公安机关处理。
第十六条 凡进入公共场所的人员，必须遵守下列规定：
（一）服从工作人员管理，自觉遵守各项规章制度，严禁扰乱公共秩序和妨碍公共安全；
（二）爱护国家文物、名胜古迹和公共设施，不准涂写、刻划、损毁；
（三）不准攀折花草，不准伤害观赏动物；
（四）不准在场内喧哗、起哄、吵闹和燃放烟花爆竹、抛掷杂物；
（五）不准阻碍交通；
（六）不准进入已标明不准进入的区域；
（七）不准倒卖入场券（票）；
（八）严禁携带枪支弹药、管制刀具、易燃易爆、剧毒、腐蚀性、放射性等危险品及其他违禁品；
（九）严禁寻衅滋事、斗殴、赌博、传播淫秽物品、侮辱妇女、卖淫嫖娼、进行封建迷信和其他有碍社会风化的违法犯罪活动。
第十七条 有下列条件之一的单位和个人，由当地人民政府或者公安机关给予表彰奖励：
（一）模范执行本办法，公共场所秩序好，安全防范工作扎实，成绩显著的；
（二）及时发现、制止违法犯罪活动，防止重大案件或者治安灾害事故发生，有突出贡献的；
（三）举报违法犯罪行为，协助公安机关查破案件，贡献较大的。
第十八条 违反本办法有关规定的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和其他有关法律、法规处罚。
第十九条 当事人对公安机关和有关行政主管部门的行政处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十条 公安人员对公共场所进行治安管理，应当严格执法、秉公办事。对玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由主管公安机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 单位内部设置的对外开放的公共场所的治安管理，参照本办法执行。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。



1997年12月30日
抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)