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内容摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
一、国有资产流失的概念分析 2
二、国有资产流失的主要表现 5
（一）在国有资产评估时，对国有资产进行不评估，低估，漏估所造成的资产流失 5
（二）实行股份制改造和国有产权交易中的国有资产流失 5
（三）在税收征收管理中，除国家政策、体制等因素外，因管理的漏洞使税收大量流失而造成的国有资产流失 5
（四）国有资产占用单位滥用经营权，管理不严造成国有资产流失 6
（五）中外合资、合作企业中的国有资产流失 6
（六）境外国有资产的流失 6
三、国有资产流失的原因分析 7
（一）国有资产产权主体缺位，管理体制滞后 7
（二）资产评估法律制度有待进一步健全与完善 8
（三）监督制度不健全，保护不力 9
（四）司法部门执法不力、查处不严 9
（五）国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败现象严重 10
四、治理国有资产流失的法律对策 10
（一）制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失 10
（二）完善国有资产立法体系 11
（三）建立公益诉讼制度，发挥人民群众保护国有资产的作用 12
（四）完善并加强对国有资产的刑法保护 12
（五）加强对国有资产的监督检查 13
（六）多管齐下、综合治理，提高全民族保护国有资产的法律意识 14
参考文献 15

内容摘要：国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，但目前，我国国有资产流失的现象十分严重。因而，探讨解决国有资产流失的办法，意义十分深远。本文从国有资产流失的概念、流失的现状与渠道、流失的原因以及治理国有资产流失的法律对策这四个方面作了一些探讨。
关键词：国有资产 国有资产流失 表现形式 原因 法律对策

Abstract: State-owned assets play a very fundamental role in Chinese political, economic and social life. However, at present, loss of state property is extremely considerable. Therefore, the exploration into the solution to the problem is of great significance. This thesis carries out a comprehensive investigation into the issue from 4 aspects: 1.the concept of the loss of state-owned assets. 2.the existing of state of loss and its channels. 3.the causes for the loss. 4.legal strategies in preventing the loss of state assets.
Key words: State-owned assets Loss of state assets Representing
forms Causes Legal strategies





国有资产是国家得以存在，国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国，国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来，处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看，这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏，而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此，国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。
一、国有资产流失的概念分析
在我国，固然国有资产流失这个概念在很多文件中经常出现，但是有关文件并没有明确地界定其内涵。在学理上，有学者对其进行了解释，如“国有资产流失是指国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者，出于故意或过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产损失或者使国有资产处于流失危险的危险行为” 。遗憾的是这种解释混同了国有资产流失与导致国有资产流失的违法行为这两个概念。因为国有资产流失从法理学的角度上讲是一种结果或状态而不是一种行为，虽然违法行为是造成国有资产流失的原因之一，但是它毕竟不是唯一的原因。所以，我们有必要重新界定国有资产流失这一概念。
根据有关法律和通常的学理解释，国有资产是指“国家以各种投资及收益、接受馈赠形成的，或者是凭借国家权力取得的，或者是依据法律认定的各种类型的财产和财产权利” 。从一般经济学的意义来看，只有能带来效益的东西才能被称为资产。这个意义为法律所吸收而且被认为是具有主导性的内涵。但是又必须注意到，国有资产在法律上的范围更为广泛。在我国，国有资产一般分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。那么，何谓流失呢？从词义上看，“流失是指有用的物质如油脂、矿石、土壤自己散失或被风、水力带走。也指河水等白白地流掉” 。最常用的是水土流失，如果从最广泛的意义上理解，水和土均是我国资源性的国有资产，水土流失也就是一种国有资产流失。但是实际上没有人会这样理解，也就是说，国有资产流失在借用“流失”的一般意义时是作了严格界定的。有的学者指出，“国有资产流失必须符合以下四要件：第一，造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占有者、出资者和管理者；第二，违法主体必须对违法行为和国有资产流失的发生具有主观故意或过失，即具有过错；第三，必须是违反法律、行政法规的行为，这是构成国有资产流失概念的核心条件；第四，必须有国有资产流失后果的发生，或者不加以制止必然产生国有资产流失的后果” 。笔者以为这种解释把国有资产流失限定在人为造成的现象，而把政策、历史原因以及经营不善所带来的国有资产损失排除在国有资产流失之外，是值得商榷得。根据笔者的综合分析认为，从一般意义上说，国有资产流失是指国有资产的损失或者减少。就其作为一种后果来讲，形成的原因是多方面的，既有产权上的问题又有体制上的问题，也有人为的原因。从法律上看，界定国有资产流失只能局限于人为原因导致的范围，只有这样才能将有关的法律责任落到实处。制度和体制上造成的国有资产流失，法律的确显得无能为力。但是不能由此认定国有资产流失仅是人为导致的后果，否则就会使有关责任人将国有资产流失的故意归为制度或体制上的原因以推卸责任，使国家遭受损失。因此可以说上述学者的观点在理论和实践上都是站不住脚的。
那么如何给国有资产流失作一个科学的界定呢？结合以上分析，笔者以为，从法律上看，国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。在这里必须强调的是，本文对国有资产流失概念的界定仅仅具有分析意义。因为国有资产流失可以在不同的学科视野中进行审视，在实质上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制状况而使国有资产流失的漏洞无法弥补。也正是从这个角度，我们不得不重申：国有资产流失的责任主体是国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者；在主观方面，是由于有关责任主体主观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关责任人的违法行为造成的；在行为结果上，是造成了国有资产的损失或减少。只有同时具备这些方面，才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说，由于自然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。因政治经济体制原因而造成的国有资产流失问题在实践中相当严重，但从法律上看，造成国有资产流失的责任主体不明。如果要追究，这个责任更多地应由政府特别是中央政府来承担，因而也就没有多大的法律意义。还有一种属于因法制不健全出现的情况。我们一般认为，水土流失不属于国有资产流失的范畴，但仔细想想也不对。水土流失既有自然原因也有人为原因，自然的责任人类无法去追究，人为的结果又如何呢？从法理上看，“责任是义务为前提的，没有义务就无所谓责任。显然，我们目前还缺乏义务、责任主体和范围的明确、详备的保护水土流失的法律法规，这就使水土流失关系国人生存与发展的问题只能停留在客观事实或者自然事实而不能上升为法律事实，也就无法追究当事人的法律责任” 。这也就是说，立法不完备导致国有资产的损失不能或者至少目前还不能纳入国有资产流失的法律内涵中来。之所以这样认识国有资产流失，重要的理论依据在于，法律从功能上来说，只能规范和调整人们的行为。正如马克思所说的，只能在“我的行为”中法律才有意义，离开“我的行为”法律是不存在的。因而，在寻求控制国有资产流失的途径时，我们就把焦点集中在人的行为因素上。固然这种行为因素有更为复杂的体制背景和制度背景。
二、国有资产流失的主要表现
在我国，国有资产流失的表现形式是很复杂的，有的表现为隐性，有的表现为显形。根据笔者的考察归纳出以下主要情形：
（一）在国有资产评估时，对国有资产进行不评估，低估，漏估所造成的资产流失
这种情况表现为：在应当进行评估时根本不评估，单纯依靠某些数据（如账面值）确定国有资产的价值量；国有资产占有单位故意压低评估值以获得好处；由于主观和技术上的原因，对企业占有的国有土地和无形资产漏估；对评估值进行部门行政干预，搞指定评估，规定评估值上限使资产评估中的资产流失合法化，这些资产流失的渠道不仅造成了国有资产现实利益的损失，而且国家在以后获取收益的权利也被流失掉了。
（二）实行股份制改造和国有产权交易中的国有资产流失
广西壮族自治区梧州市人民政府


梧州市人民政府办公室关于印发我市建筑垃圾管理暂行规定的通知


各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
经市人民政府第111次常务会议研究通过，现将《梧州市建筑垃圾管理暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○六年八月九日

梧州市建筑垃圾管理暂行规定

第一条 为加强我市城市建筑垃圾管理，保障城市市容和环境卫生，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》(国务院令第101号)、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）、国家建设部《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》（国家建设部令第135号）、国家建设部《城市建筑垃圾管理规定》(国家建设部令第139号)等法规规章有关规定，结合我市实际，制定本暂行规定。
第二条 本暂行规定所称建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民房屋装饰装修过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。　　
第三条 任何单位和个人在本市城市规划区范围内进行产生、收集、中转、运输、倾倒、利用、回填、消纳等处置建筑垃圾的活动，适用本暂行规定。
根据本市建成区的实际情况，按下列划定的市内交通道路范围实施建筑垃圾全密闭运输：
河东区：从云龙大桥桥头大转盘至西江一、二、三路、桂江一、二路、桂林路至钱鉴路桂江二桥东岸大转盘、白云路、阜民路、云盖路、石鼓路；包括大中路、和平路、民主路、南环路、东中路、东正路、文化路、建设路、北环路、桂北路、四坊路、五坊路、九坊路、四方井路、小南路、南堤路、大南路、南中路、居仁路、中山路、大东上、下路、大同路、冰泉东、西路等范围内的市区交通道路。
河西区：从西堤一、二、三路、西江大桥北岸大转盘至红岭路、德润路、新兴一、二、三路、西环路、枣冲路、富民一、二、三路至仙风山大转盘、桂江二桥桥头至富民防洪堤堤后路、鸳江路；包括工厂一、二路、新华路、日化路、奥奇丽路、蝶山一、二路、龙骨路、上、下三云路、大学路、文澜路、步埠路、太和路等范围内的市区交通道路。
随着本市建成区的发展，需重大调整建筑垃圾全密闭运输划定范围的，由市政管理局重新划定范围，报市政府批准后实施。
　　第四条 市政管理局负责本市城市建筑垃圾管理工作，增挂“梧州市城市建筑垃圾管理办公室”牌子，具体负责我市城市建筑垃圾管理的日常工作。
　　市建设与规划、国土、环保、公安、交通等部门按照各自职责及相关法律法规规定，协同配合做好城市建筑垃圾管理工作。
第五条 城市建筑垃圾的处置实行减量化、资源化、无害化和“谁产生、谁承担处置责任”的原则。
支持和鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用城市建筑垃圾综合利用产品。
第六条 市政管理局应当将城市建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置纳入城市市容和环境卫生专项规划。根据城市内的工程施工情况，制订建筑垃圾处置计划，合理安排各类建设工程需要回填的城市建筑垃圾。
第七条 城市建筑垃圾消纳场和城市建筑垃圾中转站由市政管理局或其委托的单位负责选址、申报，其建设和管理必须遵守国家有关建设项目环境保护规定。城市建筑垃圾中转站的设置应当方便居民。
任何单位和个人不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。
第八条 建设单位、施工单位申请城市建筑垃圾处置核准，需具备以下条件：
有建筑垃圾消纳场的场地平面图和进场路线图，具有相应的摊铺、碾压等机械和设备，有健全的环境卫生和安全管理制度并得到有效执行。
第九条 申请城市建筑垃圾处置核准，应当向市政管理局提交书面申请（包括建筑垃圾处置数量、运输时间、路线和处置地点），并提交建设单位或施工单位与运输单位签订的合同。
第十条 需用弃土回填的单位应向市政管理局提出申请，并提交施工工地回填弃土地形图和计划用量报表。
第十一条 建筑垃圾运输单位和个人申请城市建筑垃圾运输准运证,需具备以下条件：
（一）具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证；
（二）运输车辆必须具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置。
第十二条 市政管理局应在接到城市建筑垃圾处置核准申请后7个工作日内作出是否予以核准的决定。予以核准的，发给《梧州市城市建筑垃圾处置许可证》和《梧州市城市建筑垃圾运输准运证》；不予核准的，应当告知申请人，并书面说明理由。
处置建筑垃圾的单位和个人取得《梧州市城市建筑垃圾处置许可证》后，方可处置；单位和个人取得《梧州市城市建筑垃圾运输准运证》后，方可从事城市建筑垃圾运输工作。
第十三条 在本市建成区划定范围内的所有建设施工工地、城市建筑垃圾消纳场所，必须在进出口处配置洗车设备，做到专人清洗，净车出场。
第十四条 在本市建成区划定范围内的建设施工工地必须用实体性材料围场作业，不得在围场以外场地堆放建筑垃圾；施工单位在建筑垃圾清运期间应安排专人清扫保洁，及时清除污染，并采取喷水等措施防止粉尘扬散。
第十五条 处置城市建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应随车携带处置核准文件，按城市建筑垃圾处置核准文件规定的运输路线和时间运行，按指定的场点进行消纳，不得超出核准范围承运和消纳建筑垃圾；不得随意倾倒、遗撒或堆放建筑垃圾。
第十六条 任何单位和个人不得将城市建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废弃物混入建筑垃圾进行处置。
第十七条 居民应当将房屋装饰装修过程中产生的建筑垃圾与生活垃圾分别收集，并倾倒到指定地点。
第十八条 城市建筑垃圾消纳场不得受纳工业垃圾、生活垃圾和危险废弃物。
第十九条 产生城市建筑垃圾的单位和个人，不得将城市建筑垃圾交给个人或未经核准从事城市建筑垃圾处置、运输的单位和个人运输、处置。
第二十条 禁止出租、出借、涂改或以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件和相关证件。
第二十一条 城市建筑垃圾处置实行收费制度，收费标准按市价格主管部门核定标准执行。
第二十二条 市政管理局核发城市建筑垃圾处置核准文件，有下列情形之一的，由其上级行政机关或监察机关责令纠正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对不符合法定条件的申请人核发城市建筑垃圾处置核准文件或超越法定职权核发城市建筑垃圾处置核准文件的；
（二）对符合条件的申请人不予核发城市建筑垃圾处置核准文件或不在法定期限内核发城市建筑垃圾处置核准文件的。
第二十三条 市容环境卫生行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 任何单位和个人均须严格遵守本暂行规定的有关规定，违反本暂行规定的，由市政管理局依照有关法律法规规定进行处罚。
第二十五条 本暂行规定的有关行为涉及建设与规划、交通、公安、工商、环保等有关规定的，由市有关部门按相关法律法规规定处理。
第二十六条 本暂行规定由梧州市市政管理局负责解释。
第二十七条 本暂行规定自2006年10月1日起施行。