论完善暂予监外执行的刑事政策

暂予监外执行是我国刑罚执行制度的一种，是指被人民法院依法判刑的罪犯，由于具有法律所规定的某种特殊情况而变更刑罚执行场所和刑罚执行方式的一种刑罚制度。有广义和狭义之分，从广义上讲，应当包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行和单处剥夺政治权利。从狭义上讲，则仅指暂予监外执行。 暂予监外执行是自由刑执行的一种变通，指被人民法院依法判处拘役、有期徒刑的罪犯，本应在监狱或拘役所服刑改造的罪犯，由于出现了法律规定的某种特殊情形，不适宜在监禁状态下执行刑罚，依法适用暂时在监狱或拘役所外执行刑罚的制度。 作为我国刑罚执行的重要内容，暂予监外执行制度也是当前行刑社会化(社区矫正)的重要内容之一，是体现刑罚人道主义的重要制度。 我国目前法律规定，有暂予监外执行批准权的有人民法院、监狱管理机关和公安机关(看守所)。本文主要从监狱管理的视角分析暂予监外执行。 从世界刑罚史来看，刑罚的适用总体上向轻缓化发展，大体经历了肉刑和生命刑主导、普遍适用监禁刑(自由刑)为主、监禁刑与非监禁刑并存，以非监禁刑为主等三个发展阶段。非监禁刑和非监禁措施等刑罚替代手段在两方国家大量使用，由于我国重刑主义的传统，与监狱学有关的内容更是法学理论研究的冷门，对监狱行刑制度的具体研究探索不够深入。从客观上讲，刑事司法实践中监禁刑的使用相当普遍，非监禁刑的适用受到严重制约，中国行刑社会化的程度处于初级阶段，社区矫正的试点也不过几年时间，扩大非监禁刑的适用，存在理论、法律和实践的障碍。从我国司法实践来看，暂予监外执行制度尚有许多值得完善和挖掘的地方，制度的优越性远未有效发挥。 本文试图对我国暂予监外执行制度的发展历程进行细致的梳理，分析暂予监外执行制度的理论基础及刑事政策意义，结合某省监狱管理机关适用暂予监外执行的实践，剖析当前暂予监外执行中存在的问题，从而对如何改革和完善暂予监外执行制度，提出了几点初浅的建议与思考。
一?暂予监外执行法定的几种特殊情形
暂予监外执行是指对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，由于出现了法定的某种特殊情形，不适宜在监管改造场所执行刑罚，而暂时变更执行场所和执行方式的一种行刑制度。暂予监外执行有三种情形：（一）有严重疾病需要保外就医；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）生活不能自理的。暂予监外执行的决定有两种：一种是对判决、裁定生效后尚未交付执行机关执行刑罚的罪犯需要暂予监外执行的，由人民法院决定暂予监外执行；另一种是在刑罚执行期间需要暂予监外执行的，由执行机关决定暂予监外执行，又称保外就医。由于暂予监外执行改变了执行的场所，其执行机关与执行方式的变更大大降低了被执行人人身自由被剥夺的程度，故一直成为检察机关对刑罚执行进行法律监督的重点。
二?现行暂予监外执行制度的立法不足
　　（一）暂予监外执行折抵刑期的规定有违刑罚之目的。刑罚的目的有二，报应目的与预防目的，两者有机地结合起来使惩罚性和教育性在刑罚目的中得到了很好的贯彻与体现。①为了体现刑罚的目的，对刑罚执行地点、场所、方式的变更总是以罪犯主观上有醒悟，客观上有悔改为前提，而我国的暂予监外执行制度则是以罪犯客观上不能服刑为前提的。在这个问题上，德国刑事诉讼法关于监外执行的规定比较全面，可以给我们以启示，其表述为“推迟自由刑的执行”，主要有以下几种情形：1、在发现受有罪判决的人有精神病的情况下，对自由刑的执行应当推迟。2、前款规定同样适用于受有罪判决人患有其他疾病，执行几乎会对他带来生命危险的情况。3、根据受有罪判决人的身体状况，立即执行与监狱的设施不相容的，也可以推迟刑罚的执行。4、如果有重要理由，特别是公共安全方面的理由与1、2、3中的情形相抵触时，对执行不允许中断。②由此可见，德国实行的监外执行期间是不能折抵刑期的，只是推迟了服刑的时间而已，这既能避免执行腐败，也有助于维护法院生效裁判的权威性。
　　（二）决定暂予监外执行的程序设计存在重大缺陷。我国法律规定：刑罚执行期间需要暂予监外执行的，由执行机关决定。由于暂予监外执行实际上就是对原裁判的变更，上述规定实质上表明执行机关可以随意“变更”人民法院的裁判，这种程序设计存在重大缺陷。法院裁判的权威性在于其执行力，
　　从法理上讲，法院裁判的权威性不仅来自于法院本身在一国权力架构中的特定地位，也来自于以国家强制力为后盾的国家审判权的运用过程。特别是在刑事诉讼中，法院作为国家审判机关行使的是刑罚权，其对犯罪行为人应受到的刑事处罚应做出庄严慎重的裁断。俄罗斯联邦刑事执行法典中规定：提前免于服刑的程序中，被判刑人因患精神病而免于服刑的报告，由执行刑罚的机构或机关的首长向法院提交，在提交上述报告的同时，向法院送交医疗委员会的鉴定和被判刑人个人档案。被判刑人因患其他重病而免于服刑的报告，由执行刑罚的机构或机关的首长向法院提交。在提交上述报告的同时，向法院送交医疗委员会或劳动医疗鉴定委员会的鉴定和被判刑人个人档案。报告中应包括说明被判刑人在服刑期间表现的材料。③可见，俄罗斯对因病难以继续服刑的罪犯，在刑罚变更上比我国更加彻底，即可以免于服刑，但这是建立在法院裁判的基础之上，是在维护法院既判力的前提下进行的。
　　（三）监外执行监督滞后产生的监督不到位。我国《刑事诉讼法》第215条规定：“批准暂予监外执行不当的，应当自接到通知书之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”可见，检察机关对暂予监外执行的监督是事后监督，只有在相关的批准暂予监外执行决定通知书到达检察机关之后方可进行监督，这种事后监督力度明显不足，加之法律对于不接受监督的行为如何制裁未做出明确规定，使得这种监督在实践中往往流于形式。
　　三、暂予监外执行工作中存在的问题
　　（一）暂予监外执行工作中司法机关之间配合不到位。暂予监外执行的执行机关是罪犯居住地的公安机关，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。但在实践中我们发现，公安机关对在自己辖区内暂予监外执行的罪犯的基本情况并不能全面掌握，个别情况下，甚至根本不知道本辖区内有这样的罪犯。究其原因，一是人民法院对暂予监外执行的判决没有按照法律规定送达罪犯所在地的基层派出所；二是监狱等机关的相关决定只送至县级公安机关，而县级公安机关不能及时送达基层派出所。三是对于暂予监外执行罪犯不主动向基层公安机关报到的，没有进行处罚。上述三方面的原因造成了执行机关对于被暂予监外执行罪犯的基本情况根本无法全面掌握，实践中监管不到位。
　　（二）暂予监外执行到期后收监工作迟缓。《刑事诉讼法》第216条规定，暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第295条规定，暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，负责执行的派出所应当及时与监狱、看守所、拘役所联系，予以收监。但是实践中存在大量罪犯暂予监外执行到期后未被及时收监的现象，甚至有时罪犯刑期已满仍处在无人问津的状态。
　　（三）暂予监外执行的监管工作没有真正开展起来。罪犯居住地的公安机关作为暂予监外执行的执行机关，应当对这些罪犯建立专门档案，由专人负责监管，并同基层组织或罪犯原所在单位一起对罪犯的日常活动进行监管。但在实践中，由于公安机关日常工作繁杂，承担了大量的行政事务，加之基层组织与相关单位对这个问题认识不足，以致出现了无人监管的现象。
　　（四）检察机关的监督力度不够。检察机关作为法律监督机关，担负着对刑罚执行过程的全程监督，当然也包括对监外执行过程的监督。在实际工作中，检察机关年年开展此类专项检察活动，年年针对发现的问题提出书面纠正违法通知书，但由于该通知书不具有法律上的强制力，因而违法的现象依然存在。
　　四、现行暂予监外执行制度的完善
　　（一）立法层面的完善。在立法上取消暂予监外执行制度，而代之以“刑罚中断执行制度”。对于罪犯的保外就医、怀孕或哺乳以及生活不能自理等情况可以进行监外执行，但监外执行期间不计入刑罚执行期间，只是刑罚执行期间的中断，当产生监外执行的情形消失后，应立即将罪犯收监，继续执行未执行完的刑罚。这样既可以杜绝罪犯试图通过暂予监外执行来逃避刑罚的现象，也能在一定程度上消除暂予监外执行机关司法腐败的根源。同时重新设计决定暂予监外执行的程序，让刑罚变更权回归审判机关。笔者建议由监管部门提出暂予监外执行意见后，连同相关案卷移送人民检察院监所检察部门，监所检察部门在收到意见书后应当组织审查，必要时可以采取听证程序，通过综合分析作出相应的审查意见后，由监所检察部门提交人民法院合议庭进行裁定。此外，赋予检察机关在刑罚执行监督过程中的强制监督权，这对于预防和减少监外执行中的不规范行为亦会起到良好的效果。
　　（二）将监外执行纳入社区矫正工作中。社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，同时可促进其顺利回归社会的非监禁刑刑罚执行活动。随着人们对传统监禁刑弊端认识的深入，社区矫正已为许多西方国家大量采用。社区矫正可以让刑罚执行法律监督的对象相对集中，便于法律监督工作的开展。在非监禁刑、财产刑、资格刑等刑罚执行过程中，引进社区矫正制度，同时可将监外执行也纳入其中。建议由司法部门作为专门的社区矫正执行机关，有关监外执行的法律文书直接送达至罪犯居住地的社区司法部门，由该司法部门统一建档，统一管理。借鉴西方国家成熟的经验，采取强制性社区服务、心理矫正、定期报告、医疗报告、检察监督等制度，构建社区矫正体系。这样，一方面解决了监外执行送达和监管不力的问题，另一方面减少了行刑成本，更有助于罪犯自身的改造与回归社会。
　　（三）充分行使法律赋予检察机关对刑罚执行的法律监督权。笔者以为，《刑事诉讼法》第215条规定的检察机关自接到通知书之日起一个月的期限是检察机关发现暂予监外执行不当而提出书面意见的期限，并不能将其理解为检察监督的起止期限。驻监（所）检察室要充分发挥主观能动性，在法律允许的范围内，积极与监管机关沟通、协调，将检察监督前移。建议监管机关建立决定暂予监外执行的公示与听证制度，重点监督是否存在对不符合暂予监外执行的罪犯决定暂予监外执行的情形。对于事前监督过程中发现的问题要及时与监管机关进行沟通，沟通不成的可以建议上级检察机关与其主管部门沟通协调。对于暂予监外执行法律文书送达不畅的问题，建议公安机关完善内部送达机制，同时，要求人民法院严格依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第182条的相关规定，将生效的判决送达至被告原户籍所在地的公安派出所。对于基层派出所对暂予执行罪犯监管不到位的现象，建议县级公安机关予以重视，积极采取措施予以解决。
　　（四）积极寻求上级部门的支持。这种做法可以说是在目前监外执行过程中解决问题最有效的方法之一。由于监外执行的决定、执行与监督涉及监狱、人民法院、公安机关与人民检察院等多个部门，仅仅依靠一个部门的力量是难以解决所有问题的。对此，可以采用书面汇报的办法，将有关情况及时向同级人大或者政法委员会汇报，争取他们的支持。这对于检察机关来说具有积极意义。由于目前检察机关在刑罚执行法律监督中可以运用的监督方法极其有限，故检察机关对于数次就同一问题发出纠正违法通知书后仍不予纠正的，可将相关情况书面报告同级人大或政法委请求予以解决，同时，将问题向上一级检察机关书面报告，这样更加有助于问题的解决。

作者：汤旺河区人民法院 李东

安徽省人民政府


安徽省人民政府关于印发安徽省粮食收购资格管理办法的通知


皖政〔2004〕72号

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
现将《安徽省粮食收购资格管理办法》印发给你们，请遵照执行。

安徽省人政府
二○○四年九月二日

安徽省粮食收购资格管理办法


第一条(目的)为加强粮食收购资格许可管理，规范粮食收购市场秩序，根据国务院《粮食流通管理条例》，结合本省实际，制定本办法。

第二条（适用范围）本省行政区域内直接向粮食生产者收购粮食的法人、其他经济组织以及以营利为目的常年从事粮食收购或者年收购粮食量达到5万公斤以上的个体工商户，应当经县级以上人民政府粮食行政管理部门资格审查,取得粮食收购资格，依法进行工商登记后，方可从事粮食收购活动。

第三条（许可原则）粮食收购资格许可应当遵循公开、公正、公平、便民、高效的原则。

第四条（主管部门）县级以上地方人民政府粮食行政管理部门负责本行政区域内的粮食收购资格的许可管理和监督检查工作。

第五条（法人和其他经济组织的申请条件）申请取得粮食收购资格的法人和其他经济组织，应当具备以下条件：
（一）注册资本50万元以上，并具有良好的资信;
（二）拥有或者租借100万公斤以上的符合国家标准或者行业标准及相关技术规范要求的粮食仓储设施;
（三）具有或者聘用具备粮食质量检验和保管能力的人员；
（四）具有合格的粮食质量检验检测设施和计量工具。

第六条（个体工商户的申请条件）申请取得粮食收购资格的个体工商户，应当具备以下条件：
（一）具备筹措经营资金3万元以上的能力；
（二）拥有或者租借5万公斤以上的粮食仓储设施。

第七条（申请的提出） 尚未登记的新设法人、其他经济组织和个体工商户从事粮食收购活动，应当向办理工商登记的部门同级的粮食行政管理部门申请取得粮食收购资格，依法进行工商登记，并在经营范围中注明粮食收购。
已办理工商登记的法人、其他经济组织和个体工商户从事粮食收购活动，应当向办理工商登记的部门同级的粮食行政管理部门申请取得粮食收购资格，依法办理变更经营范围登记，并在经营范围中注明粮食收购。
本省行政区域内的中央直属企业从事粮食收购活动，应当到与其办理工商登记的部门同级的粮食行政管理部门申请取得粮食收购资格。

第八条（主管部门公示许可材料要求）粮食行政管理部门应当在其办公场所或者其他公开场所公布申请粮食收购资格所需的全部申请材料，公示申请和审查程序及期限等有关要求，提供有关申请材料的示范文本；不得要求申请人提供与粮食收购资格审查无关的材料。
申请人对粮食行政管理部门公示的有关粮食收购资格审查的材料有异议的，有权要求粮食行政管理部门予以说明、解释。

第九条（申报材料要求）企业和其他经济组织申请取得粮食收购资格，应当向粮食行政管理部门提交下列书面材料:
（一）加盖单位及法定代表人（负责人）印鉴的《安徽省粮食收购资格认定申请表》；
（二）法定代表人（负责人）身份证复印件;
（三）资金验资证明文件;
（四）企业经营场所产权证明或者有效租赁合同；
（五）粮食质量检验、化验仪器、计量工具的证明材料；
（六）检验人员、保管人员的有效证件。
个体工商户申请粮食收购资格，应当向粮食行政管理部门提供身份证复印件、资金及仓储设施证明等材料。

第十条（主管部门简易审查程序）对属于本部门受理范围内的审查事项,粮食行政管理部门应当及时对申请人提交的材料进行审查。对申请材料齐全，符合法定形式，能够当场作出粮食收购资格许可决定的，应当当场作出书面决定，并发给粮食收购许可证。

第十一条（主管部门一般审查程序）除可以当场作出粮食收购资格许可决定的外，粮食行政管理部门应当自受理申请之日起15个工作日内完成审查，对符合法定条件的，发给粮食收购许可证;不符合法定条件的，不予发给粮食收购许可证并书面说明理由，告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。粮食行政管理部门逾期未完成审查的，视为申请人自动取得粮食收购资格。

第十二条（粮食收购许可证有效期和印制）粮食收购许可证有效期为3年，并实行定期审核。期满需要延续的，应当在粮食收购许可证有效期满30日前向作出粮食收购资格许可决定的部门提出申请。
粮食收购许可证由省人民政府粮食行政管理部门统一印制。

第十三条（粮食收购许可证使用效力范围）粮食收购许可证在全国范围内有效。
取得粮食收购许可证的法人、其他经济组织和个体工商户（以下简称粮食收购者）跨行政区域从事粮食收购的，应当持有效粮食收购许可证副本和营业执照副本到收购地县级人民政府粮食行政管理部门和工商行政管理部门备案。

第十四条（保持库存量要求） 粮食收购者在丰年粮食最低库存量不得低于现有仓容量的30%，歉年冬令春荒期间最高库存量不得高于现有仓容量的20%。

第十五条（上下级主管部门监督检查）上级人民政府粮食行政管理部门应当加强对下级人民政府粮食行政管理部门粮食收购资格许可情况的监督检查，及时纠正粮食收购资格许可中的违法行为。
粮食行政管理部门应当在每季度结束后7日内将本辖区内的上一季度粮食收购资格许可情况报上一级人民政府粮食行政管理部门备案。

第十六条（行政执法要求）粮食行政管理部门依法对粮食收购者的粮食收购活动进行监督检查时，应当出示行政执法证件，并将监督检查情况和处理结果予以记录后归档。

第十七条（行政执法内容）粮食行政管理部门依照法律、行政法规规定的职责对下列内容进行监督检查：
（一）粮食收购者是否具备粮食收购条件；
（二）粮食收购者有无涂改、倒卖、出租、出借粮食收购许可证；
（三）粮食收购者是否遵守有关法律、法规和粮食收购政策。

第十八条（粮食收购者跨辖区收购要求）粮食收购者在粮食收购许可证授予部门辖区外从事粮食收购活动的，应当接受收购活动所在地的粮食行政管理部门的监督检查；收购活动所在地的粮食行政管理部门应当将监督检查情况、处理结果抄告该收购者的粮食收购许可证授予部门。
粮食收购者违法经营，按规定需要取消粮食收购许可证的，由原粮食收购许可证授予部门作出决定。

第十九条（行政执法部门建立检查通报机制）粮食行政管理部门、工商行政管理部门应当建立粮食收购监督检查通报机制，及时通报监督检查情况。
粮食行政管理部门取消粮食收购许可证的，应当及时告知同级工商行政管理部门，由工商行政管理部门进行工商变更或者注销登记。

第二十条（社会监督）任何单位和个人发现粮食收购者违法从事粮食收购活动，均有权向收购所在地粮食行政管理部门、工商行政管理部门等有关部门举报。有关部门应当为举报者保密，并及时依法处理；举报人署名举报的，有关部门应当将查处情况书面答复举报人。

第二十一条（不具备粮食收购条件的处理）取得粮食收购许可证的粮食收购者不具备本办法第五条、第六条规定条件的，由粮食行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，报原粮食收购许可证授予部门取消其粮食收购许可证。

第二十二条（违反保持库存量要求的处理）粮食收购者违反本办法第十四条规定，丰年粮食最低库存量低于现有仓容量30%的，由粮食行政管理部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以不足部分粮食价值1倍以上5倍以下的罚款，并可以取消粮食收购许可证，工商行政管理部门可以吊销营业执照。
粮食收购者违反本办法第十四条规定，歉年冬令春荒期间粮食最高库存量高于现有仓容量20%的，由粮食行政管理部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以超出部分粮食价值1倍以上5倍以下的罚款，并可以取消粮食收购许可证，工商行政管理部门可以吊销营业执照。

第二十三条（工作人员违法行为的处理）粮食行政管理部门工作人员在办理粮食收购资格许可工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条（已批粮食收购者办理粮食收购许可证时限要求）本办法实施前批准的粮食收购者，应当在本办法实施后的60日内向粮食行政管理部门申请取得粮食收购许可证，经审查未取得粮食收购许可证的，不得继续从事粮食收购活动。

第二十五条（施行日期）本办法自公布之日起施行。
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