吉安市人民政府关于印发吉安市人民政府工作规则的通知

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吉安市人民政府关于印发吉安市人民政府工作规则的通知

江西省吉安市人民政府


吉安市人民政府关于印发吉安市人民政府工作规则的通知

吉府发〔2009〕12号


井冈山管理局,各县(市、区)人民政府,市政府各部门:

  《吉安市人民政府工作规则》已经市政府讨论修订,现予以印发。



  二○○九年九月二日



  吉安市人民政府工作规则

  第一章 总  则

  一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《江西省人民政府工作规则》和《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》等有关规定,结合市人民政府工作实际,制定本规则。

  二、市人民政府工作的指导思想是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,在省委、省政府和市委的领导下,执行党的路线方针政策,全面履行政府职能,努力建设服务政府、责任政府、法治政府、高效政府和廉洁政府。

  三、市人民政府工作的准则是,实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设。

  第二章 组成人员职责

  四、市人民政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。

  五、市人民政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长、各委员会(办公室)主任、各局局长。

  六、市人民政府实行市长负责制,市长主持市人民政府全面工作。

  七、市长召集和主持市人民政府全体会议、常务会议、市长例会和市长办公会议(现场办公会议)。市人民政府工作中的重大事项,必须经市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。

  八、常务副市长协助市长主持市人民政府日常工作,副市长协助市长按分工负责处理分管工作,同时要关心市人民政府全面工作,对重要情况和重大事件,要及时向市长报告;对带方针政策性的问题,要认真调查研究,向市长提出解决问题的建议;涉及其他副市长分管的工作,要同有关副市长商量决定。

  九、秘书长协助市长、常务副市长处理市人民政府日常工作。

  十、市人民政府各委员会(办公室)主任、各局局长负责本部门的工作,充分发挥部门职能作用,主动研究并解决在改革、发展、稳定中遇到的困难和问题。

  市审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

  第三章 全面履行政府职能

  十一、市人民政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

  十二、健全宏观调控体系,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易和区域经济合作,实现经济增长、财政增收、增加就业、物价稳定,促进经济又好又快发展。

  十三、加强市场监管,推进公平准入,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,整顿和规范市场经济秩序,建立统一开放竞争有序的现代市场体系。

  十四、加强社会管理职能,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公平。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。

  十五、强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。

  第四章 实行科学民主决策

  十六、市人民政府及各部门要建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策规则和程序,实行依法决策、科学决策和民主决策。

  十七、市人民政府市长代表市人民政府对重大行政事项行使决策权,市人民政府分管领导、秘书长、办公室主任协助市长行使决策权。市政府决策咨询机构、市政府法制办公室等应当为市人民政府重大行政决策提供专业咨询、法律等有关服务。

  十八、国民经济和社会发展计划、财政预算、重大财政资金安排、宏观调控和改革开放的政策措施、政府和社会管理事务、规范性文件出台、有关政府投资建设等重大决策,由市人民政府全体会议或常务会议讨论和决定。

  十九、市人民政府重大行政决策建议的提出和决策事项的确定,应当遵循下列规定:

  (一)市人民政府所属工作部门或者县(市、区)人民政府提出的重大行政决策建议,经市人民政府分管领导审核后报市长确定;

  (二)市人民政府分管领导提出的重大行政决策建议,报市长确定;

  (三)市长提出的重大行政决策建议,直接进入决策程序;

  (四)贯彻落实省人民政府、市委或市人民代表大会及其常务委员会作出的有关决议、决定的实施意见,由市长确定后直接进入决策程序;

  (五)市人大代表、市政协委员通过建议提案方式提出的重大行政决策建议,由有关部门研究提出意见,经市人民政府分管领导审核后报市长确定;

  (六)公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要市人民政府决策的,可以向市人民政府提出决策建议;市人民政府办公室应当在审查后将合理的建议征求相关部门意见,经市人民政府分管领导审核后报市长确定。

  二十、市人民政府在作出重大决策前,根据需要采取召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

  二十一、各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策事项,都必须进行调查研究,并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及相关部门的,应充分协商;涉及县(市、区)的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,应当通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议等。

  二十二、市人民政府重大行政决策需要报市委或省人民政府批准的,按程序报市委或省人民政府批准。

  市人民政府重大行政决策依法应当提请市人民代表大会或者其常务委员会审议决定的,依法提请市人民代表大会或者其常务委员会审议决定。

  二十三、各部门、各地区必须坚决贯彻落实市人民政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况,市政府办公室要加强督促检查,确保政令畅通。

  二十四、市人民政府实行重大行政决策实施情况后评价制度,通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式,及时发现决策执行中存在的问题,适时调整和完善决策。

  第五章 坚持依法行政

  二十五、市人民政府及各部门要建立健全领导学法制度,严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。

  二十六、市人民政府根据经济社会发展需要,适时制定、修改或废止有关规范性文件,并报省人民政府备案。拟订和制定与群众利益密切相关的规范性文件,原则上都要公布草案,向社会征求意见。

  二十七、制定规范性文件,必须符合宪法、法律、法规、行政规章和国家的方针政策,维护法制的统一;必须紧密结合本市实际,加强调研论证,增强规范性文件的操作性。

  二十八、提请市人民政府讨论并由市人民政府制定发布的具有普遍约束力的行政决定、命令等规范性文件,由市政府法制办公室负责审查。

  二十九、严格实行执法责任制和执法过错追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

  第六章 推进政务公开

  三十、市人民政府及各部门要大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度。

  三十一、市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论决定的事项,市人民政府及各部门制定的政策,除需要保密的外,应及时公布。

  三十二、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和市人民政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。

  第七章 健全监督制度

  三十三、市人民政府要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。

  三十四、市人民政府各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督,同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市人民政府报告。

  三十五、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。严格执行行政复议法和规范性文件备案制度,及时撤销或修改违反法律、法规的规范性文件,纠正违法或不当的行政行为,并主动征询和认真听取下级地方政府及其部门的意见和建议。

  三十六、市人民政府及各部门要接受舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,有关部门要积极主动地查处和整改并向市人民政府报告。

  三十七、市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市人民政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。

  三十八、市人民政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。

  第八章 加强廉政建设

  三十九、市人民政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。

  四十、市人民政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受影响工作的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。

  四十一、市人民政府组成人员要廉洁从政,严格执行中央和省里有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

  第九章 会议制度

  四十二、市人民政府实行全体会议、常务会议、市长例会和市长办公会议(现场办公会议)制度。

  四十三、市人民政府全体会议由市长、副市长、秘书长、各委员会(办公室)主任、各局局长组成,由市长召集和主持,或由市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是:

  (一)传达贯彻党中央、国务院,省委、省政府和市委的指示、决定和重要工作部署;

  (二)讨论决定市人民政府工作中的重大事项;

  (三)部署市人民政府的重要工作;

  (四)通报全市经济和社会发展形势;

  (五)讨论其它需要由市人民政府全体会议决定的事项。

  市人民政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排县(市、区)人民政府和有关单位负责人列席会议;必要时,邀请市委、市人大、市政协、市法院、市检察院有关领导列席会议。

  四十四、市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长和市人民政府其他党组成员组成,由市长召集和主持,或由市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是:

  (一)传达贯彻党中央、国务院,省委、省政府和市委的指示、决定和重要会议精神;

  (二)讨论决定市人民政府工作中的重要事项;

  (三)讨论决定报请省人民政府和市委审定的重要事项;

  (四)讨论通过向市人民代表大会作的政府工作报告、全市国民经济和社会发展计划、城市建设发展规划,以及提请市人民代表大会及其常委会审议的议案;

  (五)讨论通过由市人民政府制定和发布的规范性文件;

  (六)讨论决定各县(市、区)人民政府和市人民政府各部门向市人民政府请示的重要事项;

  (七)听取市人民政府各部门重要工作情况汇报;

  (八)讨论需要由市人民政府常务会议决定的其他事项。

  市人民政府常务会议原则上每月召开一次,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

  四十五、市长例会由市长、副市长、秘书长、市政府其他党组成员、市政府办公室主任参加,由市长召集和主持,会议每月召开一次,原则上每月第一个星期一召开。会议主要内容:交流工作、沟通情况,商谈近期工作安排,研究急需解决的事项。

  四十六、市长办公会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长参加,由市长召集和主持,或由市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是:就市人民政府日常工作中的一些重要问题研究处理意见,部署阶段性、单项性工作。

  市长现场办公会议由市长召集和主持,或市长委托副市长召集和主持。会议的主要任务是:就需市人民政府协调的重要事项,研究解决办法和明确处理意见。

  市长办公会议(现场办公会议)不定期召开,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

  四十七、市人民政府全体会议、常务会议、市长例会和市长办公会议的议题,经秘书长、常务副市长审核后报市长确定。议题如需要协调,由秘书长或副秘书长先召集有关方面负责人协调,形成统一的意见或倾向性意见,报经分管副市长同意后,再呈市长审定是否提交会议讨论;需要协调而未经协调的议题不得提交会议讨论。会议的组织工作由市政府办公室负责。

  四十八、参加市人民政府全体会议、常务会议、市长例会和市长办公会议(现场办公会议)的同志,一般不得请假,因特殊原因不能出席的,应向会议主持人请假。为了维护会议的严肃性,通知市政府部门参加的,市政府部门主要负责同志只要在市辖区内就应参加,因特殊原因请假的须经批准。

  四十九、市人民政府全体会议、常务会议、市长例会和市长办公会议纪要,经秘书长审核后报常务副市长签发,特别重要的报市长签发。

  五十、市人民政府全体会议、常务会议、市长例会和市长办公会议(现场办公会议)讨论决定的事项,如作新闻报道,需经秘书长同意,重大问题需请示常务副市长、市长审定。

  五十一、尽量减少以市人民政府名义召开的全市性会议。市人民政府及各部门召开会议,要严格审批手续,控制会议规模。属于市人民政府各部门职责范围内的工作,由部门召开会议,工作涉及几个部门的则联合召开,原则上不以市人民政府名义召开。

  各部门召开全市性年度工作会议原则上每年不超过1次。召开全市性会议,需县(市、区)人民政府主要领导或分管领导参加的,由分管副市长审核并报常务副市长、市长批准。

  五十二、市人民政府及各部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则,尽量压缩会议时间,精简参会人员。提倡开短会,多开推动中心工作的现场会、务实高效的小型协调会。在不需要保密且条件具备的情况下,要尽可能采用电视电话会议、网络视频会议等快捷、节俭的会议形式。

  第十章 公文审批

  五十三、市人民政府公文审批,应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《江西省国家行政机关公文处理办法》和市人民政府有关规定,并按市人民政府领导分工负责的原则办理。

  五十四、市人民政府发布的决定、命令等规范性文件和向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、报告、人事任免由市长签署。

  五十五、以市人民政府名义发文,经市人民政府分管领导审核后,由市长签发。

  五十六、属于市人民政府工作范畴,以市政府办公室名义的发文,主要由常务副市长、分管副市长签发。涉及全市性重大政策和重大人、财、物的公文,报送省人民政府办公厅和省政府各部门的重要公文,由市长最后签发。

  五十七、凡需呈送市长签发或由市长委托常务副市长签发的文件,需经秘书长审核后再送签;属分管副市长签发的文件由分管副秘书长、政务副秘书长审核后再送签。

  五十八、各县(市、区)人民政府和市人民政府各部门报送市人民政府的公文,由报送公文单位的主要负责人签发,市政府办公室统一受理,逐级呈办,原则上不直接报送市人民政府领导个人,县(市、区)人民政府和市人民政府各部门的抄报件,市人民政府领导一般不予批示。

  五十九、各县(市、区)人民政府和市人民政府各部门报送市人民政府的公文,其内容、格式、体例应当符合《国家行政机关公文处理办法》等有关规定,对明显不符合规定的公文,由市政府办公室退回报文单位。

  六十、市人民政府各部门报送市人民政府审批的公文或要求市人民政府及其办公室发文的,凡涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门要事先与有关部门协商,协办部门应积极配合,取得一致意见并经有关部门负责人会签后报市人民政府;部门间如有分歧意见,主办部门应将有关部门的意见及理由列明,提出倾向性意见,并将有关部门的正式意见或协调会议纪要作为附件,经有关部门主要负责人会签后,一并上报市人民政府,由市人民政府协调或决定。

  六十一、市人民政府和各部门要进一步精简文件,大力压缩发文数量,提高办文效率。已在《江西日报》或《江西省人民政府公报》上全文刊登的省人民政府及其办公厅文件,如无具体贯彻意见,一般不再以市人民政府及其办公室名义转发。市人民政府各部门要认真履行各自职责,属部门职权范围内的事务,由部门自行发文;涉及其他部门职权范围内的事务,由主办部门商有关部门联合发文。要加快网络化办公进程,建立健全无纸化公文传输系统,提高公文办理的效率。

  第十一章 纪律和作风

  六十二、市人民政府领导组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。

  六十三、市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定,如有不同意见可在市人民政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为;代表市人民政府发表讲话或文章,个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市人民政府同意。

  六十四、市人民政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向市人民政府报告。

  六十五、市政府各部门要严格执行请示报告制度,涉及下列事项必须向市人民政府请示报告:

  (一)制定和出台全市性的重大政策和改革措施;

  (二)各类专项经费及政府性基金的安排和使用;

  (三)涉及全市性的机构、编制人事问题;

  (四)大宗国有资产处置和用国有资产提供担保;

  (五)向上级部门报告的重大项目和重大事项;

  (六)突发性事件、群体性事件、重大事故以及涉及广大人民群众切身利益和社会稳定的重大问题。

  六十六、市人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

  六十七、市人民政府组成人员要做学习的表率,市人民政府及各部门要建设学习型机关。

  六十八、市人民政府领导同志要深入基层调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要减少随行和陪同人员,简化接待,轻车简从,不要当地负责人到辖区分界处迎送。不收礼,不吃请。

  六十九、为保证市人民政府领导集中精力研究处理政府工作中的重大问题,除市委、市政府统一组织安排的活动外,市人民政府领导一般不出席无实质性内容的庆典活动。确需要市人民政府领导出席重要活动,必须由县(市、区)人民政府向市政府行文请示,经市政府办公室协调后再报市政府领导同志确定。确定后由市政府办公室通知县(市、区)政府。

  七十、市人民政府组织或批准的有重大影响的会议和活动,要按经审定批准的方案进行新闻报道。市人民政府领导下基层调查研究、考察工作,需要新闻报道的按有关规定办理。

  七十一、严格外出管理和请假制度,副市长、秘书长因事离开本市辖区,应由本人事先书面或口头向市长报告,并把外出的时间、地点及联系电话等有关事项通知市政府办公室,由市政府办公室通报其他市人民政府领导同志。

  各部门主要负责同志离吉外出,要事先向市政府分管领导报告;县(市、区)政府主要负责人和市政府部门主要负责人离开本省,要向市政府主要领导报告,并将外出时间、地点、联系方法及代为主持全面工作的负责人名单通知市政府办公室。

  七十二、市人民政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。


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关于司法独立的制度思考

朱雁新


内容提要 司法独立是实现司法公正的前提条件,而我国现存司法体制在许多方面没能为司法独立提供良好的条件,党政机关、立法机关、检察机关乃至法院自身都存在着妨碍司法独立的制度缺陷或者制度真空,这成为造成司法不公的重要原因,所以有必要在对法律的地位和司法职业的性质重新认识的基础上,对我国的司法体制结构进行重新设计。
关键词 司法公正 司法独立 体制

近年来司法腐败案件屡见不鲜,司法公正已成为国人瞩目的焦点话题。一方面,处于转型期的中国随着社会关系的复杂化和社会冲突的尖锐化,对司法活动寄予了前所未有的厚望,而另一方面,司法的不公却再三地打击着公众脆弱的“法制”信心。如此巨大的反差迫使我们不得不认真反思:是什么妨碍了司法的公正?
公正是司法活动的内在品质和价值追求,是社会、公民对法制的期望和信心,英国思想家弗兰西斯.培根讲:“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪,因为犯罪虽无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏了法律——好比弄脏了水源。”影响公正的因素是多方面的,但许多重要的因素都可以归结到司法独立上来,而法院又是司法活动的主角,所以,探讨司法公正问题有必要从法院的独立上着手。在学理上,“所谓法院的独立,即法院法官的审判,应不受行政机关或立法机关干涉的意思;就是某一个法院对于另一个法院的审判,亦只能于判决后,依上诉程序而变更其判决,在审判之时,任何法院,亦不受任何其他法院的干涉;至于行政机关或立法机关,则即在法院判决以后,亦不享有变更法院的判决之权。"[1](p296)司法独立对于法院和法官摒弃干扰,客观、公正地司法有着毋庸置疑的意义。但是长久以来,我国在司法独立上的表现并不能令人满意,由此而致的司法不公现象“至今已觉不新鲜”。我想,与其斥责那些徇私枉法的法官、阻挠司法的政官,分析政治教育、思想改造、组织纪律或领导工作的失误,不如冷静地在制度层面上作一番探讨更有意义。
我国的政体是“人民代表大会制”,《中华人民共和国宪法》规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,行政机关、司法机关、检察机关、军事机关是居于其下且为同一层面的权力分支机构,全国人大是它们共同的权力来源,它们分别向人大负责,受人大监督,相互之间没有隶属关系和直接的制约关系。宪法第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这些制度设计在宪法层面上确立了司法独立原则,保证了司法机关的独立地位,宣告了一种与中国传统县衙式司法模式截然不同的司法体制的确立,其所依据的基本上是欧洲大陆法系和苏联社会主义法系两者结合的模式。现代文明国家多在宪法性文件里确立了司法独立制度,但应当注意的是,宪法自身所具有的原则性、宣言式及由此必然导致的缺乏操作性特点,要求必须有配套的法律、制度忠实地对其细化,才能实现司法“精神”上的独立,而不仅仅是形式上的独立,宪法才不会流于口号。然而,问题似乎就出在这里:我们或者基于良好的愿望,在保障司法独立的制度设计上有所作为,但效果并不大好甚至相反,或者根本就漠视制度的作用,仅仅寄希望于宪法第一百二十六条这把“尚方宝剑”。于是,司法的独立状况与宪法的善良初衷大相径庭,法院成了国家机关中谁也能管的“小弟弟”。
第一位“大哥”是与法院同级的党政权力。我国的司法体系大体是沿行政区域的框架设计的,并且法院在大至人员配备、经费调拨、物资供给,小至法官的子女入学、配偶就业、住房等诸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府来建议或安排,这样一种制度设计便无法不在法院和政府之间形成一种“依附”的关系——不管宪法是怎么说的,“身在矮檐下,怎能不低头”,法院在业务工作中经常要征求政府的意见乃至批准,政府以“大哥”的姿态指手画脚也就不足为怪了。因为这种法院和地方在利益上无法割舍的“制度联系”,导致司法权力的行政化、区域化和地方化,地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病。时下法院争夺司法管辖权,维护本地利益的事件常见于报端,私利的驱动力战胜了法律的理性,法院沦为地方保护主义的工具,裁判既要吹哨又想起脚射门,这不能不说是对司法公正的亵渎。故此,有学者建议“在全国省区市以下划定独立司法区,改变现在的司法区域与行政区域完全重合的局面”,并设计了三个方面的配套措施:“一是人员编制和经费管理,必须实行计划单列、系统统管,最好是全国统一管起来;二是法官任免,属于市管县的,基层法院的法官可由市人大常委会任免,属于地管县的,基层以及中级法院法官可由省人大常委会任免...;三是党的工作体制,可以实行系统党委制,一级管理一级,下级法院党委对上级法院党委负责。”[2](p19)这个办法改革之彻底足以动摇立法、行政和司法三方面——这也说明所谓司法改革并不仅仅是“司法的”改革,我认为这个方案由于牵涉面之广和决心之坚定至少在目前从整体上其可行性值得怀疑,但其欲使司法摆脱干扰、追求独立的价值取向无疑是正确的,并且象编制、经费管理的建议是可资借鉴的。但我想,制度的重构有赖于观念的更新,而现行制度设计的背后是更难突破的观念障碍。长期以来,法律和法院被当作是完成政治任务、实现政治目的的“工具”,政治任务要“相机而变”,“工具”自然必须适应任务的需要:践踏宪法、迫害国家主席是任务的需要,砸烂公检法闹革命也是任务的需要,“严打”中法院在处罚上的“从重”难道不也是任务的需要吗?既然是“工具”,附属在行政机构上也就理所当然了。这种“工具主义”的观念正是法律和法院未能获得应有尊荣、司法难以从制度上实现真正独立的根源所在。前面的建议中提到了党的领导的问题,这是司法体制改革中的重点和难点,那么,如何处理坚持党的领导和加强司法独立之间的关系呢?党的十三大报告讲道:“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”“这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利,而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威,不同于国家权力的强制力和普遍约束力,而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党作为人民中的一部分(先进的部分),是人民主权的主体的组成部分,但不能独立地作为人民主权主体而与作为人民主权的唯一主体的人民并列或高于它。即党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权之上或与之并列的权力。"[3](p2)正因为如此,党的全国代表大会和党中央提出的种种意见、方针、政策,必须通过全国人民代表大会和政府的法定程序,才能转化为国家、政府的行动纲领与法律、法规,才具有国家权力的约束力和强制力。所以坚持党对司法工作的领导是坚持党的转化为国家权力的路线、方针、政策的领导,法院内部党委的职责应当主要是保证党的大政方针的贯彻、实施,对党员法官的遵守党纪情况进行监督审查,而不是包办或干预所有的案件;同时也要保证法院内部党委对地方党委具有相对独立性,它应当只对上级法院党委负责。然而在实际中,党组织(法院内部的和外部的)直接插手司法审判的例子并不罕见。我想,我们在强调党政分开的时候,是否也应当强调“党法分开”呢?党组织在为司法机关推荐了政治、业务素质都优秀的司法人员之后,没有必要事无巨细、大包大揽,“包揽”、“过问”反倒给一些人干预司法独立提供了“合法”的借口。给予司法机关较大的独立性固然会造成社会管理上的差异,比如法院可能会“大胆”地判决政府在行政诉讼中败诉,政府会感到与法院难于“沟通”了,“法院不听党的话了”。然而,司法独立是一把“双刃剑”,它会使行政、立法、军事机关的一些人在企图以身试法时不寒而栗——法院是独立的,它完全可以不买帐,所以斯塔尔和伦奎斯特才能把妄为的克林顿推上法庭,试想一下,如果北京市有独立的检、法机关,王宝森、陈希同的事情早就败露了,何必等到木已成舟之时呢?
前面提到学理上“法院独立”的解释,它和我国宪法一百二十六条的一点差异是前者讲到法院的审判亦不能受立法机关的干涉,宪法没有讲到这一点并不等于人大可以随意干涉法院的工作,为了确保公正,针对立法机关,司法也有一个独立的问题。我国宪法规定,人民法院要由当地的人民代表大会选举和罢免,要向人大负责,接受人大的监督。这里面至少有两个问题。首先,地方人大往往从本地国家机关工作人员中选择司法机关工作人员,必然带有明显的地域性,这样就致使各地司法人员业务水平良莠不齐,有的地方人才集中,司法人员的素质就会高一些,有的地方人才缺乏,司法人员的素质普遍低下,更严重的是,法官的命运一旦掌握在地方人大的手里,他必然要听从地方人大的“招呼”,而这种“招呼”难免不带有地方利益的色彩,这样一来,法官极有可能变成为“地方正义”的维护者。解决这个问题,前面建议中第二条措施或许提供了一个有益的思路。其次,“人民代表大会作为最高权力机关当然可以而且应当对法院的司法活动进行监督,然而这种监督以怎样的方式进行乃是一个需要认真考虑的问题。总的要求应当是,代表大会可以在开会期间通过审查法院的年度报告、质询法院院长以及审议法院预算行使对法院以及法官的监督权,但不可以对法院正在审理(包括上诉审)的具体案件加以干预。否则,不仅法院的司法独立权会受到侵犯,而且人民代表大会也会发生职能上的‘暗转’,由立法机关变成了司法机关。而现在的情况恰恰是,代表们在会议期间没有或无从通过充分的质询等程序对法院进行监督,另一方面,对于个别案件的处理,某些地方人大却可以通过非规范化的方式进行干预。”[4](p68)司法审判活动是一个环环相扣的复杂过程,它有一套科学、缜密而又专业的程序制度、证据制度、法律原则(有些甚至是不能为“常人”所轻易理解的),法院应当只以实现公正(实体的和程序的)为终极目标,而立法机关是民意代表,它以表达民意、维护民益为己任(对于一个判决,它更多考虑的是社会的接受程度和人们的反响);问题是公正和民意总是一致的吗?[5]如果发生冲突,是选择牺牲公正抑或是民意呢?况且有时侯立法机关表达的还是“官意”或者“地方民意”呢!这样一来,人大对法院的监督是否应当更慎重一些呢?所以,人大选举法院并不能成为人大不受约束随意实施监督权力的理由,人大的不当监督同样会损害法院的独立审判。尽管我国宪法规定了人大对法院有监督权,但人大以何方式、在何范围实施监督权却没有详细的制度设计,结果就只能是监督权的误用、滥用或不用。故此,当务之急是完善有利于保障司法独立的人大监督制度,使人大的监督有规可循,司法的独立有所保证。
至于检察机关,有学者认为,它对法院和法官行使监督权是一种相当不合理的制度。大陆法系国家并不独立设置检察机关而是使之附属在法院系统内,或归属司法行政部门领导;赋予检察机关与法院“平起平坐”地位是我国效仿苏联司法体制的结果,这种安排固然强化了国家惩罚犯罪的权力,但检察院与法院“本是同根生”,更重要的是检察院有监督法院审判工作的法定权力,却让法院去审理检察院提起的诉讼,法院的窘况可想而知,这样明显地造成刑事程序中控辩双方地位的严重失衡,从而危害诉讼程序以及诉讼结果的公正性。
由此可见,法院在司法实践中几乎受到来自每一个权力分支机关的合理的和不合理的牵制,我们不考虑制度因素的消极作用,却要求它去实现理论上的司法公正,未免强人所难。
  同时,司法独立这枚硬币还有另一面——司法系统内部的独立。我国司法机关内部实行集体审判制,通过少数服从多数、集体决策方式——合议庭、审判委员会——强化对法官个人的控制,意图是集思广益、减少错案。然而事实并非如此,哪一个“著名”的冤假错案不是集体决策的结果呢?我们不否认集体智慧较之于个人智慧的优越性,但也应当认识到司法活动不同于行政行为、立法行为和军事行为的特殊性,“如果让亲自审理案件的法官这个少数服从由法院中其他某些同事组成的多数,就不符合司法决策的内在特点了。用法官们批评这种做法的话说,就是‘审者不判,判者不审’。”[6](p56-57)主审法官没有独立审判、裁决的权力,如何做得到公正?同样,上级法院对下级法院具体案件审理过程的预、“错案追究制度”等等伤害法院和法官独立司法的做法,都使司法机关维持公正的形象大打折扣。所以在制度设计上应当给予法官更大的审判自主权,拆除诸如审判委员会之类的或明或暗的障碍,真正实现系统内部上下级间的“监督”(而非“领导”)关系。另外,法官自身的高素质也是保证司法独立的一个重要条件,一个业务素质低、事事拿不准,必须经常依靠征求同事、领导或上级的意见才能或才敢下判决的法官是难以做到司法独立的。在许多国家,法官是一个十分神圣的职位,成为法官既是一种荣誉又是一个梦想,但从法学院学生到律师或司法实习生,再到法官是一个艰苦、漫长而充满障碍的过程。比如日本规定高等法院法官须担任过十年以上的助理法官、简易法院法官、进修所教官、法学教授或副教授等职务,最高法院的法官应当是见识高、有法律素养、四十岁以上的人担任,最高法院十五名法官中,须至少有十人担任过高等法院院长或法官十年以上,或者是任高等法院院长、判事、简易法院判事、检察官、律师以及其他法律规定的大学法律学教授、副教授累计计算二十年以上的。[7](p122)这些较委任行政、立法、军事官员苛刻得多的资格条件保证了司法人员的高素质,也就保证了实现司法公正可能性的提高。相比之下,我国法官群体的素质水平很难令人满意,若为中国民主法制化的前途、为公正价值观的崇高形象计,我们可否垫高法院的门槛呢?
总之,司法独立是一个涉及到体制、观念的复杂问题,它不是单凭构划一个制度蓝图就能解决得了的,但它需要在观念更新的基础上从制度的重新架构入手。应当承认,我们的体制对司法工作的一些特殊性质还缺乏认同,在本质上还未给法律和法院以应有的尊严,所以在许多问题上应当更多地倾听和借鉴,而不能一味地套用行政、立法、军事工作的方法。比如为了表示“公开”的决心,时下全国许多法院效仿“政务公开”,采用电视直播方式,公开庭审过程,据信这可以杜绝“暗箱操作”,然而这种看似公开的做法,几乎遭到学界的一致反对——它有损司法独立。如果说法院是社会正义的最后一道防线,那么法官就是这最后一道防线的守门人,倘若能放松对“守门人”的束缚,为他创造更加广阔的自由空间,让他“头顶是灿烂的星空,心中是崇高的道德法则”,我相信,正义的防线将更加巩固。                                                                                                           


[1] 王世杰,钱端生.比较宪法.[M].北京:中国政法大学出版社.1997.
[2] 沈德咏.为中国司法体制问诊切脉.[J].中国律师.1997(7)(总第 期)
[3] 郭道??.论党在法治国家中的地位与作用.[J].中外法学.1998 ( 5 ) (总第 期)
[4] 贺卫方.法边馀墨.[M].北京:法律出版社.1998.
[5] 辛普森案件是一个很值得思考的例子,尽管多数美国人认为辛普森杀了人,但法院依然"我行我素",判决辛无罪,更重要的是,民众平静地接受了这个判决,他们认为辛受到了公正的审判,就连克林顿也声明:"陪审团已听过证据并作出它的判决,我们的司法制度要求尊重它们的决定."试想,若是美国国会以民意为由出来干预一下,后果会是怎样呢?
[6] 贺卫方.法边馀墨.[M].北京:法律出版社.1998.
[7] 董?舆.日本司法制度.[M].北京:中国检察出版社.1992.



中华人民共和国海关总署关于执行《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》送达法律文书问题的批复

海关总署


中华人民共和国海关总署关于执行《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》送达法律文书问题的批复

1996年11月25日,中华人民共和国海关总署


你关京关办(1996)393号请示悉。现就你关关于执行《海关法行政处罚实施细则》第二十七条送达有关法律文书问题的请示答复如下:我署认为,你关对海关总署1991年《关于执行〈海关法行政处罚实施细则〉第二十七条有关问题的通知》(署法〔1991〕1089号)的理解是正确的。该文规定,“海关行政处罚的当事人地址不详、下落不明或者按其所留地址经邮寄送达被退回,以及其他原因不能送达时,予以公告送达”。海关在实践中,向海关行政处罚当事人(以及行政复议申请人或其他需由海关向其送达法律文书的人)送达法律文书,可以直接送交当事人签收(当事人距离海关较近,或有直接送交当事人条件的,应当先采取直接送交方式),也可以邮寄送达;对“地址不详、下落不明”的,应视为“无法送达”,不再无益地邮寄送达,径予公告送达。
此复。